La Ley de Responsabilidad Medioambiental aplicada al caso Boliden

La velocidad con la que se suceden los acontecimientos en este mundo que vivimos afecta también a las cuestiones ambientales. En este blog se han tratado temas que jurídicamente han tenido gran relevancia, como el caso del hotel “El Algarrobico” o el Prestige, entre otros, y tienen que servir de precedente para que no se repitan.

Hoy traemos a colación una cuestión sobre la que también corrieron ríos de tinta en su momento: el desastre ecológico producido por un vertido de residuos tóxicos en el Parque Nacional de Doñana, en Andalucía, en 1998. Recientemente ha sido posible la reapertura de la mina de Aznalcóllar sin todavía estar resueltas todas las responsabilidades del desastre ambiental citado.

Reflexionando sobre ello participa en este blog José Miguel Beltrán Castellanos, investigador de la Universidad de Alicante, Universidad de gran tradición en las cuestiones ambientales, pues fue de ahí de donde partió el origen del derecho ambiental español de la mano del profesor Ramón Martín Mateo (q.e.p.d.) y del que todos los juristas dedicados al derecho ambiental tenemos un gran recuerdo.

La responsabilidad medioambiental es una de las cuestiones que ha dado lugar a mucho debate, pero a poca aplicación práctica, y José Miguel Beltrán Castellanos la analiza a continuación en el denominado caso “Bolidén”.

                                                                       José Manuel Marraco Espinós

                                                                                Abogado

LA LEY 26/2007, DE 23 DE OCTUBRE, DE RESPONSABILIDAD MEDIOAMBIENTAL APLICADA HOY AL CONOCIDO CASO DE LAS MINAS AZNALCÓLLAR (CASO BOLIDEN)

En España, la reparación de los daños causados por los operadores económicos al medio ambiente se regula en la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental (LRM), que establece un régimen administrativo de responsabilidad ambiental de carácter objetivo (para las actividades contenidas en el Anexo III) e ilimitado, basado en los principios de “prevención” y de que “quien contamina paga”. Se trata de una Ley que trae causa de la Directiva 2004/35/CE, sobre responsabilidad medioambiental (DRM), y que garantiza que los daños al ambiente sean reparados siempre y a costa del operador que causa el daño, no siendo, por tanto, el Estado o las comunidades autónomas (es decir, los ciudadanos) quienes tengan que asumir los costes del siniestro.

Un caso paradigmático por la magnitud de los daños ambientales producidos y por tanto, de la responsabilidad de reparar los daños ambientales lo constituye el conocido caso de las minas Aznalcóllar (o caso Boliden). Como se recordará, el 25 de abril de 1998 se produjo la rotura de la balsa de decantación de residuos mineros de una explotación de piritas situada en el municipio de Aznalcóllar (Sevilla), de la que era concesionaria la empresa «Boliden Apirsa, S.L.», filial española de una multinacional sueco-canadiense del sector (Boliden), lo que provocó el vertido de varios millones de metros cúbicos de aguas y lodos tóxicos en la cuenca del río Guadiamar (afluente del Guadalquivir). En las tareas de evitación de daños mayores (contención de la riada para impedir que afectara al Parque Nacional de Doñana) y de reparación de los daños ambientales producidos (descontaminación de las aguas y de los suelos de las márgenes del río Guadiamar, hoy convertido en un espacio natural protegido, el «Corredor verde» del mencionado río), las administraciones competentes (estatal y autonómica) invirtieron considerables sumas de dinero, que lógicamente se propusieron luego recuperar de la empresa titular de la explotación[1]. Caso que ha abocado finalmente (por el momento) a un extraño conflicto negativo de competencia entre las jurisdicciones civil y contencioso-administrativa, planteado de acuerdo con las previsiones del artículo 50 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) y resuelto por tres autos de la Sala Especial de Conflictos de Competencia del Tribunal Supremo (ATS 4397/2012; 4395/2012; y 8191/2012)[2].

Pues bien, si en la actualidad se produjera un suceso de similares características, bajo el nuevo régimen de responsabilidad medioambiental que instaura la LRM, ciertamente, el riesgo de insolvencia (y, por lo tanto, de falta de cobro) seguiría existiendo en tanto no se imponga a las actividades de riesgo, sujetas a un régimen de responsabilidad objetiva, la constitución de las garantías financieras obligatorias previstas por la ley, lo que de momento, con carácter general y en particular para la actividad aquí implicada, se ha demorado hasta el período 2016-2019 (por medio de la Orden ARM/1783/2011, de 22 de junio, por la que se establece el orden de prioridad y el calendario para la aprobación de las órdenes ministeriales a partir de las cuales será exigible la constitución de la garantía financiera obligatoria).

Sin embargo, a pesar de este “límite temporal”, si un suceso como el de Aznalcóllar se repitiese hoy, a raíz de las últimas reformas introducidas en la LRM, la efectiva reparación de los daños ambientales por el operador causante de los mismos se encontraría con otro “límite material”. En efecto, días después de la aprobación de la mencionada Orden, el 1 de julio se aprobaba el Real Decreto-Ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa. Mediante el mismo se añadió una importante excepción a la obligación de constituir la garantía financiera (art. 32.1), a través la inclusión de un nuevo apartado d) en el artículo 28 de la LRM, que permitía que reglamentariamente los operadores quedasen exentos de la obligación de constituir garantía financiera obligatoria, y de comunicar el análisis de riegos medioambientales previsto en el art. 24.3.

Tal habilitación vino a suponer una “carta blanca al Gobierno” para excluir cualquier sector de actividad del Anexo III, al no establecerse ningún límite o condicionante legal^[3], además de ser introducida por un Real Decreto-Ley que nada tiene que ver con el medio ambiente, y en un capítulo (el VI) que lleva como título “Medidas de simplificación administrativa”, lo que denota una mala técnica legislativa. Se había producido la “deslegalización” de la exigencia de las garantías financieras.

Más tarde, la Ley 11/2014, de 3 de julio, por la que se modifica la ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, en consonancia con la reforma iniciada por el Real Decreto-Ley anterior, matizó la redacción del apartado d) del artículo 28 al disponer que la exención de la obligación de constituir la garantía se estableciese atendiendo a “su escaso potencial de generar daños medioambientales y bajo nivel de accidentalidad”.

Finalmente, el reciente Real Decreto 183/2015, de 13 de marzo, que modifica el Reglamento de desarrollo parcial de la LRM (aprobado por Real Decreto 2090/2008) lleva a cabo el desarrollo reglamentario del nuevo apartado d) del artículo 28 de la Ley, reduciendo considerablemente el régimen de garantías. En concreto, el artículo 37 en su apartado 2º letra a), mantiene únicamente la obligación de constituir la garantía financiera para las actividades IPPC, aquéllas sujetas al RD 1254/1999 (que establece los controles de riesgos para los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas), y las actividades previstas en el RD 975/2009, sobre gestión de residuos de industrias extractivas.

En consecuencia, de los 15 puntos que contiene el Anexo III, tan solo dos, los puntos 1º y 14º, mantienen la obligación de constituir la garantía financiera y de llevar a cabo el análisis de riesgos medioambientales. A lo que hay que añadir que, respecto del punto 14º, el nuevo Reglamento reduce el supuesto de hecho, pues la garantía financiera que se exige ahora es únicamente para “los operadores que cuenten con instalaciones de residuos mineros clasificadas como de categoría A de acuerdo a lo establecido en el Real Decreto 975/2009”. Por tanto, la garantía cubriría tan solo a las instalaciones de residuos clasificadas de categoría A, pero no a las de explotación (como lo era Boliden), es decir, a la actividad extractiva en sí misma, que es la que tiene un mayor potencial de causar daños para el medio ambiente.

Como conclusión, de producirse un accidente como el de Aznalcóllar hoy en día, nos encontraríamos ante una situación similar a la vivida con la empresa Boliden, pues la LRM no exige al operador una garantía financiera para cubrir los daños causados por su actividad extractiva minera. Únicamente la exigirá respecto de la gestión de los residuos (es decir, sus tratamiento y almacenaje), y además, sólo en el caso de que finalmente se apruebe la Orden correspondiente que fije en el tiempo su necesaria constitución.

 José Miguel Beltrán Castellanos

Investigador FPU del Área de Derecho Administrativo de la Universidad de Alicante

[1] Sobre el suceso de Aznalcóllar, con más detalles, ver, entre otros: GARRIDO, Héctor (coord.). Guadiamar, ciencia, técnica y restauración. El accidente minero diez años después, Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC), Madrid, 2008.

[2] Sobre las últimas resoluciones judiciales en el caso de las Minas Aznalcóllar, vid., los trabajos de VALENCIA MARTÍN, Germán, “Los últimos coletazos del viejo sistema español de responsabilidad por daños ambientales”, en Derecho PUCP: Revista de la Facultad de Derecho, núm. 70, 2013, págs. 197-216; y “Boliden: un extraño conflicto negativo de competencia”, en Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, núm. 24, 2013, pags. 11-30.

[3] Vid., LOZANO CUTANDA Blanca, “Garantía financiera obligatoria en materia de responsabilidad medioambiental: novedades introducidas por el Real Decreto-Ley 8/2011”, Gómez-Acebo & Pombo, noticias breves, 2011, agosto, pág. 1.