El régimen protector de los animales de compañía y el derecho administrativo

Laura Favières Català. Licenciada en Derecho, Máster en Estudios Internacionales y de la Unión Europea, Técnico de Administración General y exmagistrada suplente de la Audiencia Provincial de Valencia. Vocal de la Sección de Derecho Animal del Colegio de Abogados de Valencia

A lo largo de esta breve exposición pasamos a apuntar algunas de las cuestiones que entendemos esenciales en cuanto a la protección de los animales de compañía desde el ámbito del derecho administrativo y que, a la vista de la dispersión legislativa existente en la materia, requieren de una iniciativa legislativa urgente, de carácter estatal, que zanje las desigualdades actuales.

Con carácter previo, indicar que la Constitución Española, en ningún momento se refiere a la protección del bienestar animal como bien jurídico protegido. En efecto, la protección del medio ambiente, art. 45 CE, incluye desde luego la protección de la biodiversidad, pero, como es sabido, éste es un bien jurídico distinto del bienestar animal. Pensemos incluso que la protección de la biodiversidad incluye por ejemplo la existencia de un catálogo de especies exóticas invasoras; lo que poco o nada tiene que ver con el bienestar de los animales no humanos. Ello, a diferencia de lo que sucede por ejemplo en la Ley fundamental de Bonn, modificada en 2002, ajustadamente, para dar entrada en la misma al bienestar animal como bien constitucionalmente protegido.

Sin embargo, la protección del bienestar animal, pese a su falta de cobertura constitucional, es un bien jurídico plenamente consagrado en nuestro Ordenamiento. Por lo pronto, el Derecho de la Unión Europea sí contiene numerosas normas que protegen el bienestar de los animales no humanos. Sin ir más lejos, la Directiva 2010/63, sobre protección de los animales utilizados para fines científicos, y recientemente transpuesta por el RD 53/2013 en la misma línea, la Recomendación de la Comisión 2007/526; o el Reglamento 1/2005, sobre protección de los animales durante el transporte; el Reglamento 1099/2009, sobre protección de los animales en la matanza. Además, a nivel de legislación ordinaria asimismo tenemos numerosas normas legales y reglamentarias; algunas estatales, como el RD 53/2010, precitado, o la Ley 32/2007 – para el cuidado de los animales en su explotación, transporte, experimentación y sacrificio, modificada por Ley 6/2013 – y su normativa de desarrollo.

El primer problema con el que nos encontramos cuando analizamos la protección de los animales de compañía estriba en su propio concepto: ¿qué entendemos por animal de compañía? Por supuesto, desde la perspectiva del lenguaje cotidiano, más o menos todos podemos estar de acuerdo en lo que este concepto significa; sin embargo, las normas jurídicas nos dan definiciones distintas de animal de compañía y de hecho, a poco que reflexionemos, nos daremos cuenta de que hay supuestos claramente incardinables en el concepto y otros que no lo son tanto.

Animal de compañía o animal doméstico

Por lo pronto, debemos diferenciar el concepto de animal de compañía de la noción de animal doméstico. Por supuesto, los animales de compañía son animales domésticos; pero no todo animal doméstico es animal de compañía. Así, dentro de los animales domésticos se incluyen aquellos criados por el hombre con la finalidad de aprovechar sus productos –una vaca en una granja, por ejemplo-. Esta es sin embargo la definición que nos dan las normas autonómicas; sin embargo, veremos enseguida que las normas no siempre ofrecen el mismo concepto de animal doméstico; como sucede en la Ley de Sanidad Animal.

Todas estas dudas se reflejan desde luego en las distintas normas jurídicas: las leyes estatales y autonómicas no reflejan todas ellas exactamente el mismo concepto de animal de compañía, sino que existen algunas variantes. Nos referiremos, por cuestiones de espacio, únicamente a la normativa estatal, siendo así la Ley de Sanidad Animal 8/2003 la que nos ofrece las siguientes definiciones en su artículo tercero:

“2. Animales de producción: los animales de producción, reproducción, cebo o sacrificio, incluidos los animales de peletería o de actividades cinegéticas, mantenidos, cebados o criados para la producción de alimentos o productos de origen animal para cualquier uso industrial u otro fin comercial o lucrativo.

3. Animales de compañía: los animales que tenga en su poder el hombre, siempre que su tenencia no tenga como destino su consumo o el aprovechamiento de sus producciones, o no se lleve a cabo, en general, con fines comerciales o lucrativos.
4. Animales domésticos: aquellos animales de compañía pertenecientes a especies que críe y posea tradicional y habitualmente el hombre, con el fin de vivir en domesticidad en el hogar, así como los de acompañamiento, conducción y ayuda de personas ciegas o con deficiencia visual grave o severa.
5. Fauna silvestre: el conjunto de especies, subespecies, población e individuos animales que viven y se reproducen de forma natural en estado silvestre en el territorio nacional, incluidos los que se encuentran en invernada o están de paso, con independencia de su carácter autóctono o alóctono, y de la posibilidad de su aprovechamiento cinegético. No se entenderán incluidos los animales de dichas especies que tengan el carácter de domésticos, criados con fines productivos o de aprovechamiento de los mismos o de sus producciones o cultivos, y los de experimentación o investigación científica con la debida autorización”.

Entendemos que se puede dar un concepto general de animal de compañía, esto es, aquel que se cría y reproduce con la finalidad de convivir en el hogar de las personas, sin ánimo alguno de lucro; excluyéndose del concepto los que con posterioridad resultan asilvestrados –salvo que vuelvan a ser domesticados- y excluyéndose también los domésticos de renta[1]. El punto más difícil estriba en si se incluyen en el concepto de animal de compañía sólo las especies habituales y domesticables con facilidad –donde no sólo se incluyen perros y gatos sino también ciertos animales de la fauna salvaje, como los periquitos y agapornis- o también aquellos animales salvajes que excepcionalmente han sido domesticados y viven en el hogar sin ánimo de lucro: a mi juicio, estos últimos –aparte de que muchas veces su tenencia estará prohibida, por razones de seguridad pública y de protección de la fauna salvaje- sólo se podrán considerar animales de compañía cuando la normativa autonómica los considere como tales; sin perjuicio de que, obviamente, en caso de abandono, se deba aplicar la normativa de seguridad pública –ley 50/1999- y que dichos animales deban quedar también protegidos contra el mal trato[2].

Teniendo en cuenta que las normas protectoras de los animales de compañía lo que están estableciendo son deberes y obligaciones para las personas, la primera cuestión consistiría en determinar qué personas son las que quedan obligadas por estas normas de protección. Un segundo tema a examinar sería la protección frente al mal trato[3]; la protección frente y ante el sacrificio; y, por supuesto, la protección frente al abandono. También, la prohibición de experimentar con animales de compañía; o incluso la regulación de su esterilización –que no sólo tiende a garantizar el bienestar animal, de forma que la técnica usada sea lo más inocua posible, sino también evitar su excesiva proliferación que pueda conducir al abandono de camadas de cachorros[4]-.

O también, incluso cabría plantearse cuestiones como la protección de los animales de compañía usados excepcionalmente en espectáculos. En esta misma línea, pensemos en las muchas normas autonómicas que someten a autorización la filmación –que debe ser siempre ficticia[5]; y la autorización debe tener por objeto verificar que así es- de escenas violentas como animales. Pensemos además que algunas de estas cuestiones, como la protección frente al sacrificio, ocasionan problemas en relación con la libertad religiosa en comunidades como la musulmana –o al menos, algunos sectores de ésta- y la judía.

Todavía más, debemos poner de relieve que algunas normas autonómicas plantean problemas interpretativos que consideramos que no deberían ser objeto de interpretación extensiva, pensemos por ejemplo en el art.4, apartado m) de la Ley 5/1997, de Castilla León, que prohíbe imponerles la realización de comportamientos y actitudes ajenas e impropias de su condición o que indiquen trato vejatorio. El trato vejatorio está claro, sin embargo, habría que plantearse una cuestión esencial: ¿qué significa imponerles la realización de comportamientos o actitudes ajenas e impropias de su condición? No parece que enseñar a un gato a acercar la pelota a una señal de su dueño sea tal; ni tampoco enseñar a un perro a ponerse de pie a dos patas, a todos nos han intentado enseñar en el colegio a hacer el pino, cuando esa postura no es desde luego propia de la condición humana, sin embargo, aun cuando acotar a priori los límites de estos comportamientos o actitudes puede resultar complicado, el límite deberá ser siempre uno, bien claro y en todo caso, el evitar cualquier tipo de daño o padecimiento innecesario al animal no humano.

Por otra parte, parece que alguna otra norma autonómica, podría incurrir en un exceso competencial. Por ejemplo, el Texto Refundido 2/2008 catalán, prohíbe el embargo de animales de compañía en cualquier procedimiento judicial, art 2.4. Esta disposición, plenamente loable desde la perspectiva del bienestar del animal, debería contemplarse en la legislación procesal del Estado, si se tiene en cuenta que el Tribunal Constitucional, por ejemplo en Sentencia 47/2004, viene interpretando restrictivamente la competencia autonómica para regular normas procesales derivadas directamente de las especialidades de su derecho sustantivo.

Como hemos intentado exponer, si bien la protección animal se ha visto reforzada en materia penal tras la reforma del Código Penal operada por la Ley orgánica 1/2015, continúa siendo desigual y dispersa, con el consiguiente riesgo de que sea injusta dependiendo de donde se resida. Y es que esta materia no cuenta en nuestro país todavía con una ley marco, integral y homogénea, que dé cobertura a la protección de los animales no humanos en todo el territorio nacional. Entendemos pues, que con 17 maneras diferentes de legislar, es decir, una por cada comunidad autónoma, a lo que se añade que cada Ayuntamiento tiene sus propias ordenanzas municipales, resulta prioritario y urgente la promulgación de una ley estatal que acabe con esta dispersión legislativa que no hace más que dificultar la protección animal en sí misma, fomentando que existan grandes desigualdades entre territorios.

[1] El art. 2 de la ley de Castilla León 5/1997 indica que “Son animales de compañía los animales domésticos o domesticados, a excepción de los de renta y de los criados para el aprovechamiento de sus producciones, siempre y cuando a lo largo de su vida se les destine única y exclusivamente a este fin.”

[2] El art. 4. o) de la ley valenciana 4/94 prohíbe “o) La puesta en libertad o introducción en el medio natural de ejemplares de cualquier especie exótica que se mantenga como animal de compañía, con la excepción de los contemplados en el Real Decreto 1118/1989, de 15 de septiembre, que estarán sometidos al régimen de autorización administrativa por la Consejería competente en materia de caza y pesca. A los efectos de esta Ley, se considera fauna exótica aquella cuyo área de distribución natural no incluya parcial o totalmente la Península Ibérica.” Dicho Real Decreto se refiere a las especies susceptibles de caza y pesca comercializable.

[3] La STSJ Cataluña de 13 noviembre de 2003 desestima el recurso contra sanción por disparar a un gato con un fusil de pesca submarina; el gato había irrumpido en la terraza del actor, que sin embargo no acreditó situación alguna de peligro inminente.

[4] El art. 4-4 de la ley de Castilla León 5/1997 indica que El poseedor de un animal deberá adoptar las medidas para evitar la proliferación incontrolada de los animales. Asimismo, art. 3-4 o) de la ley de Aragón: se prohíbe la proliferación incontrolada por reproducción de los animales en posesión de las personas, para cuyo cumplimiento los propietarios o poseedores de los mismos deberán adoptar las medidas adecuadas de prevención.

[5] Así por ejemplo, art. 5 de la ley andaluza: “1. La filmación de escenas con animales para cine o televisión y las sesiones fotográficas con fines publicitarios que conlleven crueldad, maltrato, muerte o sufrimiento de los mismos, deberán ser en todos los casos, sin excepción, un simulacro y requerirán la autorización, previa a su realización, del órgano competente de la Administración autonómica, que se determinará reglamentariamente y que podrá en cualquier momento inspeccionar las mencionadas actividades.

2. En todos los títulos de la filmación se deberá hacer constar que se trata de una simulación”. Y art. 10 de la ley catalana: “La filmación, en el ámbito territorial de Cataluña, para el cine, la televisión u otros medios de difusión, que reproduzca escenas ficticias de crueldad, maltrato o sufrimiento de animales requiere la autorización previa de la Administración competente, con el fin de garantizar que el daño sea simulado y los productos y los medios utilizados no provoquen perjuicio alguno al animal. El medio de difusión debe hacer constar que las situaciones son ficticias y hacer constar el número de autorización.” Si nos damos cuenta, estas normas no sólo protegen a los animales de compañía, sino que el campo de protección es más amplio.

Y la ley valenciana 4/94 tipifica en su art. 25 como infracción grave “La filmación de escenas con animales que simulen crueldad, maltrato o sufrimiento, sin autorización previa del órgano competente de la Comunidad Valenciana.” El art. 14-1 de la ley 32/2007 tipifica como infracción muy grave “Utilizar animales en producciones cinematográficas, televisivas, artísticas o publicitarias, incluso con autorización de la autoridad competente, cuando se produzca la muerte de los mismos.” Este apartado d), conforme a la adicional primera, es asimismo aplicable a los animales domésticos y de compañía. Vid. STSJ MADRID de 10 junio de 2003; se había autorizado a filmar ad hoc una novillada para una película; una asociación protectora presenta denuncia y recurre la decisión autonómica de no incoar procedimiento sancionador. el recurso es finalmente desestimado con base en que la normativa sobre protección animal se había cumplido, sin perjuicio de que pudiera haberse incumplido la normativa sobre espectáculos taurinos. Aunque la sentencia no es acertada a la vista del entonces vigente art. 20 de la ley 30/1992, es interesante lo que dice sobre la legitimación de estas asociaciones: “Al respecto es reiterada la Jurisprudencia que viene a establecer que: aunque la cuestión no está exenta de dificultades en el terreno teórico, no es dable la negación rotunda de la legitimación activa de los recurrentes. En efecto, el Tribunal Supremo en reiterada jurisprudencia de la que pueden ser exponente, entre otras, las sentencias de 19 de mayo de 1997 , 14 de julio de 1998 y 2 de marzo de 1999 , ha analizado la cuestión relativa a la falta de legitimación activa de la parte recurrente, y a su vez denunciante, en procedimientos sancionadores, resolviendo, en principio que el denunciante está legitimado para obtener una respuesta judicial con arreglo al art. 28.1 a) de la LJ , en relación con el art. 24.1 de la Constitución Española , y si bien al abordarse nuevamente la cuestión resultó preciso su reexamen por el Alto Tribunal, lo que ha justificado en otros casos una solución diferente, como ha ocurrido en la adoptada en las Sentencias de 19-5-96 , 30-6-97 ó 14-7- 98, la respuesta a la cuestión de la legitimación activa del recurrente-denunciante, en todos y cada uno de los supuestos, como afirma la sentencia de 5 de noviembre de 1999 , debe ser casuística, y como quiera que la existencia de la legitimación viene ligada a la de un interés legítimo, de modo que el análisis se ha de principiar en la búsqueda y determinación de ese interés, el cual debe situarse en el dato de si la imposición de una concreta sanción al expedientado puede producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante.

Por su parte la Sentencia de TS de 26 de noviembre de 2002 , entre otras al examinar la cuestión de la legitimación activa del denunciante para recurrir en vía administrativa decisiones de archivo de su denuncia y reiterando la doctrina jurisprudencial recaída al respecto establece:

“Tal doctrina referente a la inadmisiblidad del recurso de alzada en casos idénticos o similares se contiene, por ejemplo, en sentencias de esta Sala como las de 23 de junio , 12 de septiembre y 2 de julio de 1999 (dos de la misma fecha ), 24 de enero de 2000 y 29 de octubre de 2002 , entre otras, y a tenor de todas ellas la cuestión relativa a si el denunciante de una supuesta falta disciplinaria, atribuida al titular o titulares de un órgano jurisdiccional , o referida al funcionamiento de la Administración de Justicia, tiene o legitimación activa para impugnar en vía administrativa Acuerdos como el de referencia (el de la Sala de gobierno de un Tribunal Superior de Justicia), ha sido resuelta en sentido de denegarle dicha legitimación, por razón de que carece de interés legítimo que equivale a la titularidad actual o potencial de una posición de ventaja o de utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar tal pretensión, y por razón de que la relación entre el sujeto y el objeto de la pretensión, clave de la legitimación activa, implica o supone que la anulación del acto o actos que se recurran produzca de modo inmediato un efecto positivo -o beneficioso- o un efecto negativo -o perjudicial- actual o futuro para el denunciante, ninguno de cuyos efectos se ocasionaría al denunciante de una infracción disciplinaria o de un defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia”.

En definitiva ha de concluirse de conformidad con la mencionada jurisprudencia en que la concurrencia del interés legítimo en el denunciante viene determinada en cada caso por el hecho de que la anulación del acto que se recurran produzca de modo inmediato un efecto positivo o beneficioso o un efecto negativo o perjudicial actual o futuro para el denunciante en su esfera jurídica”.