El Brexit y política ambiental en el Reino Unido

Marian Martínez-Bascuñán, en un artículo publicado en el diario El País el 21 de enero de 2017 titulado “El mundo que perdemos”, señalaba que “el Brexit o Trump no se explican por el triunfo de una ideología sino por la falta de opciones políticas”.  Hacía referencia a Tony Judt cuando decía “¿qué es lo que hemos perdido en nuestra prisa por dejar atrás el siglo XX?” y, entre otras cosas, destacaba que hemos perdido un sistema de ideas que nos ayudara a pensar políticamente en el siglo XXI. Buena prueba de ello es lo que estamos comprobando con el auge de los nacionalismos cortoplacistas que entre otras cuestiones dejan absolutamente marginados los problemas ambientales, como si el negacionismo fuera la única solución para ellos.

Hoy el profesor Agustín García Ureta, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad del País Vasco, analiza en este blog un aspecto del “Brexit” como es la política ambiental de Reino Unido. Indudablemente, como muchos sabemos y algunos pretenden ignorar, la contaminación y el cambio climático, por citar algunos ejemplos, no conocen fronteras.

El Profesor García Ureta, experto en Derecho Comunitario y Ambiental y con un gran conocimiento del Reino Unido, pues es doctor en Derecho por la Universidad de Exeter, analiza las graves repercusiones que la salida de la Unión Europea va a tener para los ciudadanos británicos  y que ambientalmente no han sido consideradas.

El Brexit y política ambiental en el Reino Unido

1. Como es bien conocido, a diferencia del celebrado en junio de 1975, los ciudadanos británicos decidieron en el referéndum del 23 de junio de 2016, abandonar la Unión Europea. El resultado fue ajustado, teniendo en cuenta la trascendencia del mismo [51,9% (17.410.742 votos a favor) frente a un 48,1% (16.141.241 votos en contra) con un 71.8% de participación]. La decisión de abandono, que puede considerarse histórica a diferencia de otras que apresuradamente así se califican, pone fin a una tortuosa relación del Reino Unido con Europa o el continente, vocablos que habitualmente se emplean en aquel país (incluyendo sus medios de comunicación) para distanciarse de lo que sucede al otro lado del canal de la Mancha. Por su parte, el Tribunal Supremo ha exigido, mediante una sentencia del 24 de junio de 2017 (R (On The Application of Miller) v. Secretary of State for exiting the European Union)  que sea una ley del Parlamento de Westminster la que autorice finalmente al gobierno para comunicar la intención de abandonar la UE bajo el art. 50 del Tratado de la Unión Europea. Sin embargo, tal requisito no ha constituido un serio obstáculo para el gobierno, en la medida en que la ley de autorización (que en el momento de escribir este comentario ha pasado ya por la Cámara de los Comunes) solo expresa la concesión de tal autorización.
2. Así como se ha discutido (y se discute) sobre las condiciones del Brexit y otras consideraciones (v.g., la política comercial respecto de la UE y terceros Estados) no tanta atención se ha dedicado al futuro de la política ambiental de este país una vez que abandone la UE. Como en el caso de otros países (v.g., España) la pertenencia a la UE ha supuesto para el Reino Unido la adaptación (positiva) a una serie de normas que necesariamente han implicado una mayor calidad para el medio ambiente. Lejos parece quedar ya la situación de las playas, con el paradigma de la Blackpool, o la calidad de las aguas de baño, o de las aguas en general, o la implantación de disposiciones sobre el tratamiento de los residuos o el control integrado de la contaminación o la protección de los hábitats. Por ello gracias a la política ambiental de la UE, el Reino Unido dejó de tener desde hace ya unas décadas el calificativo de The Dirty Man in Europe, que, entre otras cosas, exportaba contaminación atmosférica al continente gracias a la corriente de aire (jet stream) que circula de oeste a este o que se beneficia de contar con ríos cortos y caudalosos poco alejados de lo que es hoy en día uno de los principales vertederos, a saber, el océano.

3. En los últimos años ha habido una tendencia patente a culpar a Europa de una normativa exigente para la protección del medio ambiente. Esta tendencia es habitual en otros Estados miembros, olvidándose de que si no hubiese sido por la UE poco (o nada) se habría hecho en esta materia y en otras (al Estado español se le puede aplicar esto mismo cuando no se quiere reconocer la situación anterior a 1986). Algunas directivas europeas, caso de la de evaluación de impacto ambiental y la de aves silvestres hábitats constituirían los paradigmas de esa tendencia burocrática que tanto se ha criticado en el Reino Unido (aunque paradójicamente la UE cuenta desde 1979 con la Directiva de aves silvestres por insistencia de este país). Que la UE se embarcase hace dos años en un proceso de reforma de las directivas de aves y hábitats, bajo el eufemismo de que han de ser adecuadas para lograr sus objetivos (“fit for purpose”) no fue una coincidencia, obviamente. Está por ver si tal revisión va a continuar una vez que el Reino Unido abandone la UE de manera definitiva.

4. Desligado de sus compromisos con la UE, el Reino Unido cuenta con un amplio campo para introducir reformas que puedan reducir los niveles de protección establecidos por Bruselas. Una de las incógnitas va a ser si los compromisos de la Climate Change Act se van a cumplir. Esta señala la obligación del ministro competente de que las emisiones de CO₂ del Reino Unido para el año 2050 sean un 80% más bajas que las de 1990. El ministro puede modificar tal porcentaje, porque así se le habilita en la Ley. Ahora bien, tal modificación está sujeta a dos condiciones, a saber, que existan cambios significativos en el conocimiento científico sobre el cambio climático o en la normativa europea o internacional. En todo caso, el Reino Unido se enfrenta al reto de incrementar las defensas frente los fenómenos atmosféricos adversos, que se han multiplicado en los últimos años, con unas consecuencias muy serias en las poblaciones costeras (y no costeras). El problema, como en otros sectores, es el de contar con una adecuada financiación cuando el propio comité del cambio climático, que asesora al gobierno, ha estimado que el presupuesto destinado a estos efectos está situado en unos 750 millones de libras esterlinas por debajo de lo que resultaría necesario. Unido a esto se encuentra el desarrollo de una política forestal más robusta, ya que este país cuenta con uno de los porcentajes más bajos en Europa (10% de la superficie). Una posible explicación a la exigua masa forestal en el Reino Unido se encuentra en el hecho de que las tierras agrícolas ocupan aproximadamente el 75% de su territorio (contando con ayudas de la UE que finalizarán en un futuro no lejano al igual que aquellas en materia de biodiversidad).

5. Más seria es la contaminación atmosférica en las grandes ciudades, con el paradigma de Londres. Aproximadamente unas 40.000 personas mueren prematuramente en el Reino Unido a consecuencia de los altos niveles que se suceden. Un informe, publicado al inicio de 2016 (Every breath we take: the lifelong impact of air pollution) evidenció algunos aspectos de este tipo de contaminación, ya que los problemas de salud derivados de la exposición a la contaminación del aire también tienen un alto coste para la sociedad, calculados en unos 20.000 millones de libras esterlinas al año. Por lo que respecta al tráfico por carretera, el informe indicaba que, en 2012, era diez veces mayor que en 1949. Asimismo, los tipos de combustibles utilizados para el transporte por carretera han variado durante los últimos 20 años (en 2000, sólo el 14% de los automóviles nuevos empleaba el diésel, pero hoy en día esta cifra se ha elevado a 50%). La combinación de un mayor número de vehículos diésel y las dificultades tecnológicas para la reducción de sus emisiones han significado que las concentraciones urbanas de partículas en el aire (PM) y NO₂ no hayan mejorado. Con todo, la sociedad civil ha salido al paso de este lamentable estado de cosas, consiguiendo que el Tribunal Supremo, mediante una sentencia de 29 de abril de 2015 (ClientEarth v Secretary of State for the Environment) ordenase al gobierno la preparación y presentación a la Comisión Europea de nuevos planes de calidad.

6. Una eventual rebaja de los niveles de protección sí puede producirse en el caso de los procedimientos de autorización, como antes se ha señalado en relación con la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), aunque hay que indicar que la reiterada alegación por parte del gobierno británico de que la EIA es gravosa en términos económicos ha sido refutada por la Comisión Europea que, ya en un informe del año 2009 señaló que los costes de la preparación de una EIA, en porcentaje de los costes de un proyecto, solían situarse entre el 0,1 % en el caso de los grandes proyectos y el 1,0 % en el de los pequeños [COM(2009) 378 final, p. 4]. Por otra parte, el Reino Unido es parte de numerosos convenios internacionales de protección de distintos factores ambientales, lo que implica que deberá continuar cumpliendo con los compromisos adquiridos, si bien ya no concurrirá con la UE en lo que constituye, sin duda, un importante bloque negociador frente a terceros Estados que desearían ver a esta organización supranacional más dividida (como han puesto de manifiesto diversas declaraciones de la administración Trump).

7. Tampoco parece que otras iniciativas, más pragmáticas, vayan a desaparecer, como la creación en 2010 de un tribunal ambiental con cinco jueces con perfil jurídico y al menos siete años de experiencia profesional, y otros diez que carecen de dicho perfil pero que cuentan con experiencia en otros ámbitos. Una primera aclaración que hay que hacer es terminológica, ya que la noción de “tribunal” no resulta asimilable a de justicia. Los tribunales, como el ambiental, responden al objetivo de resolver las disputas entre las autoridades públicas y el ciudadano, pero se sitúan de manera independiente con respecto a aquellos que son estrictamente judiciales. Aunque es pronto para calibrar la virtud del tribunal, es importante que se haya resaltado la importancia de la defensa del medio ambiente a través de un órgano propio.

8. Otro tanto cabe decir del Banco Verde (Green Investment Bank plc). Este fue creado en mayo de 2012, bajo la forma de una sociedad de derecho privado, entrando en funcionamiento en octubre de ese mismo año, tras recibir la correspondiente autorización por parte de la Comisión Europea, al estar involucradas ayudas de Estado. Los sectores en los que el Banco puede intervenir se dividen en prioritarios (parques eólicos marinos, residuos y eficiencia energética no vinculada con el sector residencial), y otros (biocombustibles, biomasa, captura de CO₂, energía marina y energía térmica). El Banco cuenta con una serie de principios básicos de política ambiental. Estos se concretan en su contribución a objetivos ambientales de importancia, la reducción de emisiones de gases con efecto invernadero, lograr efectos ambientales de larga duración, contar con criterios claros y firmes sobre las inversiones a realizar y llevar a cabo una sólida evaluación de su impacto ambiental. La sede del banco se encuentra en Edimburgo y cuenta con una oficina en Londres. Esta circunstancia puede plantear problemas si finalmente Escocia decidiese separarse del Reino Unido.

9. Para finalizar este breve repaso hay que señalar que el abandono de la UE constituye una decisión soberana pero, en opinión de quien esto escribe, errónea en un mundo en el que, como ya percibieron sus padres fundadores, la interdependencia resulta cada vez más necesaria ante problemas que cada día afectan más a todos, precisando también del concurso colaborativo de todos en instituciones comunes. Posiblemente, los británicos precisen de unos años de separación para caer en la cuenta de que los tiempos de la expresión francófona de chacun pour soi ciertamente han pasado a la historia.

Agustín García Ureta

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad del País Vasco