La energía nuclear y las decisiones sobre la misma

La velocidad con la que se suceden las noticias, y por otro lado la buena labor informativa que lleva a cabo el “lobby” nuclear, nos hace olvidarnos de catástrofes como la ocurrida en la central nuclear de Fukushima (Japón), de la que en este mes de marzo de 2017 se ha celebrado su sexto aniversario. Habrá que recordar que el accidente nuclear acontecido en dicha central alcanzó el nivel 7 de la escala INES, que es el mismo con el que se calificó el ocurrido en la central nuclear de Chernobyl.

Conviene recordar este suceso porque hay un dato que también se nos olvida, como es la obsolescencia de las centrales nucleares españolas, entre las que se encuentra la de Santa María de Garoña, en Burgos, que comparte la misma tecnología que la de Fukushima y de la que se plantea su prolongación de vida útil, cuando en la actualidad cuenta con 46 años desde su puesta en funcionamiento.

El Profesor de Derecho Administrativo Angel Ruiz de Apodaca, analiza el dilema en el que se encuentra la central nuclear de Garoña, uno de los asuntos más complejos de comprender en el panorama energético español, con un gobierno sin una política definida en la materia, pero que claramente no apuesta por las energías renovables como sería deseable de cara al compromiso adquirido en la Cumbre de París en Diciembre de 2015.

                                                                                  José Manuel Marraco Espinós, abogado

La energía nuclear y las decisiones sobre la misma

El debate nuclear está de nuevo encima de la mesa y el Gobierno nuevamente tendrá que decidir. La reciente decisión del Consejo de Seguridad Nuclear (CSN) de informar favorablemente con condiciones el funcionamiento de la central nuclear operativa más antigua de España, reaviva la polémica sobre la generación de la energía nuclear, una forma de generación quizá necesaria como energía de respaldo (más del 20% de la energía eléctrica), pero no exenta de riesgos y de discusión social.

Y es que las decisiones están en el campo de la política y no en el campo del Derecho, condicionando la primera el segundo y judicializándose una vez más todas las decisiones políticas que tengan que ver con la energía nuclear, ya sean los permisos de explotación de las centrales o la construcción del Almacén Temporal Centralizado de residuos radiactivos (ATC).

Nuevamente, la central nuclear de Santa María de Garoña y su permiso de explotación están de actualidad. Está central estuvo operativa desde 1971 hasta diciembre de 2012, cuando se decidió desconectarla para evitar el pago del impuesto sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos establecido por la Ley 15/2012. Esta desconexión con fines ahorrativos supuso a Nuclenor una sanción de la CNMC de 18,4 millones de euros, confirmada recientemente por sentencia de la Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional. Y pese a todo…..cuando ya parecía que el siguiente paso de esta central sería su desmantelamiento, la propia empresa titular participada al 50% por Endesa e Iberdrola, promovió su vuelta solicitando la ¿renovación? Yo diría nueva concesión, de un permiso de explotación hasta 2031 cuando la central tenga ya 60 años.

Cabe recordar que esta misma polémica ya se suscitó en el verano de 2009, cuando por aquel entonces el Gobierno prorrogó por tan solo 4 años el permiso de explotación pese al informe favorable del CSN para poder seguir funcionando hasta 2019. Esta decisión recurrida por todos fue resuelta por la Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional en sentencia de 30 de junio de 2011, entendiendo ajustada a Derecho la decisión discrecional del Gobierno con motivación suficiente respecto a la continuidad o no.

Ahora el CSN ha dictaminado su posible continuidad supeditándola a una serie de inversiones y mejoras importantes de elevado coste. Todo correcto, si no fuese por un dato preocupante de este último informe del CSN, la discrepancia existente entre sus consejeros. La actual consejera y ex ministra de Medio Ambiente Cristina Narbona se ha posicionado en contra del permiso, señalando en su voto particular que la central “no ha cumplido, en su totalidad, los requisitos exigidos por el Consejo de Seguridad Nuclear (CSN), que eran condición requerida para emitir el informe favorable a la renovación” a las que considera condición indispensable al tratarse de “modificaciones de diseño muy significativas desde el punto de vista de la seguridad nuclear y de la protección radiológica, cuyo alcance, coste y dimensión conoce perfectamente Nuclenor desde hace casi una década”. Por tanto, el informe favorable del CSN no es unánime, una situación nueva que tendrá que ponderar también adecuadamente el Ministerio de Industria.

Otra de las características de este informe favorable del CSN es que no establece un plazo de vigencia máximo del permiso de explotación que en su caso pueda otorgar el Gobierno, separándose el CSN de la práctica reguladora vigente desde 1999, que vinculaba las revisiones periódicas de seguridad decenales con el periodo máximo de renovación de las autorizaciones de explotación que podía conceder el ministerio (10 años). Si bien, lo cierto es que la Directiva 2014/87/EURATOM, de 8 de julio, que modifica la Directiva sobre seguridad nuclear fija en 6 años en lugar de 10 la evaluación completa de las centrales nucleares.

Uno de los aspectos importantes de este procedimiento del permiso de explotación de la central de Garoña es que la decisión que adopte el Ministerio será un claro mensaje, un claro precedente para las ulteriores solicitudes de renovación de las centrales nucleares operativas en España que en breve tendrán que ir sometiendo su permiso de explotación a renovación.

Una vez más nos encontramos ante una decisión política en la que el Gobierno deberá ponderar la necesidad y beneficios de la generación de energía por un lado, y por otro los riesgos que de ello se derivan y en qué medida una sociedad desarrollada e informada está dispuesta a asumir. Alemania y Francia son dos ejemplos cercanos contrapuestos. Curiosamente, la Ley 2/2011, de economía sostenible, da los criterios de motivación en los que podrá apoyarse el Gobierno: “los niveles de participación de la energía nuclear en la cesta de generación energética, de acuerdo con el calendario de operación de las centrales existentes y con las renovaciones que, solicitadas por los titulares de las centrales, en el marco de la legislación vigente, en su caso correspondan, teniendo en cuenta las decisiones del Consejo de Seguridad Nuclear sobre los requisitos de seguridad nuclear y protección radiológica, la evolución de la demanda, el desarrollo de nuevas tecnologías, la seguridad del suministro eléctrico, los costes de generación eléctrica y las emisiones de gases de efecto invernadero, y ateniéndose en todo caso al marco de referencia establecido por la normativa europea vigente”.

En mi modesta opinión, algunas cosas de la LEN de 1964 y del Reglamento de Instalaciones Radiactivas debieran ser modificadas sobre todo para hacer efectiva una mayor información y una mayor participación pública en la toma de decisiones de este tipo. No parece lógico que en un procedimiento administrativo de estas características no se garantice la información y participación públicas, que posibiliten no sólo las alegaciones y objeciones, sino también las respuestas justificadas por parte del promotor o del CSN o del Ministerio que finalmente autorice o no el permiso de explotación. Es la sociedad la que debe admitir o no los riesgos derivados de una actividad sopesando los que se pueden producir como consecuencia de esa falta de actividad.

Esperaremos seis meses para ver qué decide el Ministerio de Industria, en definitiva el Gobierno con su decisión discrecional debidamente motivada. También la empresa tendrá que hacer un sesudo análisis de coste-beneficio para saber si el elevado coste (en torno a 200 millones de euros) de implementación de todas las medidas exigidas por el CSN le trae cuenta o no para seguir en funcionamiento. Lo veremos.

                                                                      Ángel Ruiz de Apodaca

                                                                     Profesor Titular de Derecho Administrativo

                                                                      Universidad de Navarra