Por una nueva ley de indulto

Por Jesus López-Medel, abogado del Estado, ex presidente de la Comisión de Justicia e Interior del Congreso y autor del libro Por una nueva Ley de Indulto

Es curioso observar como se intercalan momentos de impulso legiferante y de afanosa compulsividad legislativa con otros de una crónica pereza, casi propia de una siesta interminable a nivel de reformas normativas.La legislatura que concluyó en 2015 fue delirante a nivel de modificaciones legislativas, gran parte de ellas a través de decretos leyes a pesar de que el grupo que apoyaba al Gobierno tenía mayoría absoluta. Pero cuando la virtud de rapidez se convierte en un ansia por la prisa, eso no puede generar buen resultado.

Tras la sobredosis legislativa de ese periodo reciente, ahora hay una calma y un agostamiento de lo que algunos llamaban falsamente “reformista” que hace que entre el estilo político triunfante de dejar que el tiempo resbale y los palos en la rueda a iniciativas normativas de los grupos de la oposición, la actividad normativa está muy parada en las Cortes Generales.

Mientras tanto, se siguen manteniendo textos legales muy desfasados cuya reforma sigue demorándose. Es el caso de la rigida y ancrónica regulación de las legítimas hereditarias del Código Civil de 1889 cuya reforma vengo –y otras personas- demandando hace tiempo o la que nos aquí nos ocupa: la vigencia de una Ley de 1870 que regula el indulto.

Es esta una institución de orígenes antiguos que, dejando a a un lado otros antecedentes que algunos, figurativamente, lo sitúan incluso en el “perdon“ divino del Génesis que sustituyó la pena del “moriréis si coméis del fruto prohibido” por la condena a trabajar y, a ella, como inductora, a sufrir en el parto, (entiéndase la mujer pues en la Galicia profunda rural era hasta hace poco el hombre quien en ese momento se introducía en cama).

En todo caso, es indudable, dejando pasar milenios desde el diluvio de Noé allá en el monte Ararat, que el origen legal de esta institución puede situarse en una situación social y política muy diferente a la actual. Desde la concepción de la monarquía absoluta a lo que es unos Estados democráticos, ha pasado tiempo más que suficiente para reflexionar sobre esta institución y su enfoque necesario de una superación y un paso adelante.

Pero no, a pesar de haber transcurrido tanto tiempo y haber cambiado un enfoque ajeno absolutamente a lo que es un Estado de Derecho por un sistema democrático, la institución del indulto de 1870 no se ha moficado en su normación y lo poco que se ha retocado, curiosamente tras la Constitución de 1978, ha sido de modo regresivo.

LUCHA CONTRA LA INMUNIDAD DEL PODER

Hace ya cuatro años escribía en esta Newsletter unas reflexiones sobre el indulto absolutista, (todavía hoy) a un indulto constitucional. Estaban dedicadas al maestro cántabro Garcia de Enterría cuyas reflexiones sobre la lucha contra las inmunidades del poder nos siguen guiando. No voy a repetir los argumentos que ahí expresaba para justificar ya entonces por qué debía elaborarse una nueva ley completa que abordase, con un prisma nuevo, lo que el legislador de hace 147 años reguló. No sólo ha pasado tiempo desde entonces sino que España ha cambiado mucho aunque hay actitudes y talantes muy antiguos arraigados en la mentalidad de no pocos o que están en retroceso. Entre aquellos, cómo los “Rinconetes” como figura hispana han crecido en ganancias y han mejorado sus métodos.

Entre las cosas que cambiaron, por sólo referirme a las posteriores al artículo de opinión mencionado, está una importantísima sentencia del Tribunal Supremo de 23 de noviembre de 2013 que ha marcado un punto de inflexión. Se trata de un  cambio de enfoque sobre el control jurisdiccional del indulto, manifestación del mal llamado “derecho” de gracia, que no es en modo alguno un derecho y cuya idea de gracia (vinculada a la clemencia, nombre éste en Italia) no tiene, per se, y desde el punto de vista de la Justicia, mucho encaje en un Estado de Derecho.

La mencionada sentencia de la Sala III del Tribunal Supremo afecta a alguno de los puntos nucleares del viejo indulto, en incipiente transición hacia lo que debe ser una nueva configuración de esta potestad (más que prerrogativa). Pero hay bastantes aspectos del enfoque, reflexión y reediseño de tal figura legal que no son tratados en dicha sentencia pero que deben ser objeto de reconsideración o, al menos, de reflexión.

Que una institución jurídica tan ancestral como extendida en muchos países tenga que soportar la inercia generadora de ausencia de reflexión y el no replanteamiento de algunas cuestiones que casi siglo y medio a nivel de regulación legal, es algo que no se compadece con lo que debe ser una mínima modernidad de un Derecho donde pesan más los orígenes y prácticas ancestrales como es esta, que el futuro.

En el artículo publicado hace cuatro años, ya me decantaba de modo abierto por una reforma integral de la figura del indulto, modernizando esta institución y alejándola de una regulación que pese al suspiro revolucionario que fue el año anterior (¡qué breves eran los periodos liberales en esa España!), rompiese con  una configuración que pese a los avances entonces, tenía un lastre histórico indudable.

Triste es que pese a esa reformulación teórica que debía haberse hecho tras la implantación de un un sistema constitucional desde 1978, no se aprovechase para reflexionar a fondo sobre un enfoque diferente de una institución tan antigua. Y aún más triste es que las dadivas, abusos y favores arbitrarios concedidos en los últimos años a modo de clemencia, no originasen una reflexión profunda. Particularmente tras la sentencia mencionada de 23 de noviembre de 2013.

INICIATIVA PARLAMENTARIA

En este sentido, en contraste con lo que hace ya cuatro años propugnába, una reforma integral y una nueva ley, la única iniciativa ha sido una proposición de ley muy breve del Grupo Socialista registrada en noviembre del 2016 en el Congreso, que se tomó en consideración en un pleno del Congreso de febrero y que desde entonces lleva catorce prórrogas de enmiendas. Ocho meses, por el momento, de sucesivas ampliaciones de plazo para enmiendas respeto una propuesta normativa que sólo modifica tres artículos de una ley de hace casi ciento cincuenta años, refleja algo grave.

Que el grupo autor de la proposición de ley o los demás no impulsen el cierre de prorrogas refleja que los parlamentarios de ahora no tienen las ideas nada claras verdaderamente pues el diseño del consenso es sobre la base de las emiendas presentadas o, acaso, que esté el Gobierno ganando silenciosamente tiempo para elaborar o hacer ver que va a acometer una reforma más amplia.

Hace cuatro años, al hilo del antículo publicado en esta Newsletter, elaboré un documento de trabajo y reflexiones sobre la actualización de la institución jurídica del indulto con 18 propuestas en algunos casos concretas y en otros como elemento de reflexión. Sigue pasando el tiempo y nuestro legislador parasitario, es muy calmoso y lento. Por eso, me decidí a editar mi libro para impulsar un debate más amplio.

Tres son las propuestas muy concretas sobre las que trataba (y que en verano en la hamaca habrán meditado los parlamentarios) el autor de la iniciativa parlamentaria (el GS). Pero esa pretendida reforma, varada por el tiempo, también resultó algo decepcionante en cuanto al contenido. En dicha proposición normativa se tratan solo de unas muy pocas (aunque interesantes) ideas de las dieciseis entonces (que ahora amplío) que propuse. En primer lugar la reflexión sobre si deben existir figuras punitivas exentas de la posibilidad de indulto (centrado mediáticamente en el tema de corrupción). En segundo lugar, la recuperación de la exigencia de motivación de un acto de concesión de indulto (requisito este que muy sorprentemente fue suprimido y por unanimidad en 1988) y en tercer lugar, otra iniciativa ya propuesta entonces en orden a  establecer la exigencia, que ya propugnábamos entonces (en aquel modesto artículo) en orden a la exigencia de justicia, equidad, utilidad pública o debida reinserción para el otorgamiento de indultos totales

Pero, como antes expuse, las reformas que postulo y razono e intento reflexionar, ahora en forma de libro, van más allá. Sin ánimo repetitivo, pero sí casi de enunciación, quiero esbozar la conclusiones y propuestas que tras refexionar en voz alta sobre ellas, se recogen en “Por una nueva Ley de Indulto”

1. Es fundamental no ya una simple reforma sino la elaboración de una completa nueva Ley de Indulto que sustituya a la de 1870.
2. Esa nueva norma ha de tener el carácter de Ley Orgánica, al afectar a derechos fundamentales de las personas.
3. Hasta que ello sea real, este beneficio debe estar condicionado y subordinado, en todo caso, por los principios constitucionales de justicia e igualdad en un Estado Social y Democrático de Derecho donde los poderes públicos están sometidos al principio de legalidad.
4. El indulto es y debe ser considerado en su aplicación como una excepción a la aplicación efectiva de las leyes en la resolución de un asunto resuelto por una sentencia firme, y, por tanto, de obligado cumplimiento.
5. Como supuesto excepcional y extraordinario que es, debe hacerse un uso más moderado y limitado en la práctica.
6. Además, desde la perspectiva competencial, es también, mientras la ostente el Gobierno, una excepción a la atribución constitucional a los tribunales de la función, en exclusiva, de juzgar y ejecutar lo juzgado.
7. La gracia debe ser utilizada por el poder más adecuado. Debería repensarse y valorarse, más allá de inercias históricas, la más adecuada atribución de esta función de justicia material al Tribunal Supremo o, en su caso, al CGPJ, no estableciendo la Constitución ninguna reserva a favor del Gobierno.
8. En el caso de que se decidiera mantener esta facultad en el gobierno, deben reforzarse las competencias del Poder Judicial, en orden al valor de los informes a emitir o sirviendo (el TS) como necesario canalizador de todas las propuestas de indulto.
9. Puede estudiarse, en su caso, la exclusión de esta medida tan extraordinaria a determinados delitos que resulten socialmente muy reprobables y cuya concesión del beneficio genere una repulsa o rechazo bastante amplio en la comunidad.
10. Debe hacerse efectiva esta medida de gracia respondiendo más a los principios de objetividad y proporcionalidad, prefigurándose en la nueva norma en qué supuestos procedería esta medida extraordinaria.
11. Debe subrayarse el carácter de acto discrecional, frente a cualquier consideración en que se quiera destacar su carácter graciable ilimitado y, por tanto, arbitrario.
12. Debe clarificarse y precisarse y unificarse el criterio legal en qué situaciones muy extraordinarias la solicitud de indulto pudiera suspender (siendo decisión judicial) el inicio de la ejecución de la pena impuesta.
13. Como potestad discrecional y excepcional que es, debe intensificarse la transparencia y publicidad, reforzando la rendición de cuentas, y asegurado la efectividad de la reciente obligación del gobierno (si mantuviese dicha potestad) de presentar anualmente un Informe ante las Cortes Generales, lo cual ya se está incumpliendo.
14. Resulta absolutamente fundamental la expresión de la motivación como exigencia legal y la necesidad de que aquella sea amplia y razonada, prohibiéndose, como excepción que es, el uso de fórmulas estereotipadas.
15. Debe ponderarse mucho por el concedente, por mor del principio de igualdad, las consecuencias de su otorgamiento cuando se pudiesen plantear (o en el pasado) supuestos prácticamente idénticos, pues diferente es que se trate de un acto discrecional (o de gracia, utilizando el vocablo legal) y otro que se trate de actos arbitrarios.
16. Ha de potenciarse un mayor valor a la posición de las víctimas, ponderando especialmente su criterio (excluyendo el indulto total, entre otras posibilidades) en los casos en que los daños sufridos por éstas tengan carácter personal y grave.
17. En el supuesto en que siguiese siendo potestad del gobierno, debe garantizarse el control de la decisión no solo en sus aspectos formales como también y necesariamente de fondo, atribuyendo al TS (Sala III).
18. Debe excluirse expresamente la posibilidad de que un gobierno en funciones pueda otorgar indultos.