Los animales de compañía en el Derecho Administrativo

Carles-Joan Lorente Rivera (@cjlorente). Abogado y vocal de la Comisión de Derecho Animal del I.C.A. Sabadell. Máster en Derecho Animal (@derechoanimal_) y profesor asociado en la Universitat Autònoma de Barcelona.

“El bienestar de todos los animales es un asunto de Estado: nos afecta a todos (animales humanos y no humanos); en nuestras interrelaciones y convivencia, y necesita de la implicación de todos los organismos que conforman la Administración, en todos sus estratos.”

Tomando como reflejo el Derecho administrativo, como aquella rama del derecho o medida menos lesiva para la protección del bien jurídico de los animales, debemos pensar en la misma como derecho prima ratio. La protección de los animales debe respetar el principio de subsidiariedad penal[i] (o también llamado `ultima ratio´), como medida coercitiva a determinadas situaciones fuera del control del Estado. Es decir, nos encontramos frente a un principio que se construye sobre bases eminentemente utilitaristas: mayor bienestar con un menor costo social. Es el derecho que regula la interacción de los ciudadanos con la Administración, o también aquel derecho de policía que interviene cuando las relaciones de vecindad deben ser tuteladas por un organismo administrativo superior. Así, por ejemplo, las leyes protectoras de Medio Ambiente castigan o sancionan administrativamente a aquellos que incumplan unas determinadas premisas en orden a la protección del medio natural en el que vivimos (aire, agua, suelo…), y de igual forma sucede a aquellos que, por ejemplo, ejerzan la caza sin la obtención de determinadas licencias u otros requisitos.

Respecto a los animales de compañía en España y su regulación en el Derecho administrativo, como derecho sancionador, derecho garante, derecho vigilante, carece el Estado de una Ley marco de protección y trato de los mismos, algo que ya se ha puesto de manifiesto en este Blog en infinidad de ocasiones y que -parece- ver una pequeña luz al final del túnel con la ratificación al Convenio Europeo para la Protección de Animales de Compañía (1987) el pasado mes de febrero[ii].

Regulación Estatal.

Por lo que respecta a la regulación administrativa, como decimos, hace falta una ley marco estatal de Bienestar animal que regule, de forma genérica y dé las trazas necesarias a las Comunidades Autónomas para aplicar unos estándares mínimos en lo que se refiere a protección y bienestar animal (por lo que refiere al tema que tratamos en este post, nos referimos a animales de compañía puesto que ley administrativa que regula la sanidad y “bienestar” de animales de producción la hay así como también sobre animales que se utilizan para experimentación).

Así pues, hay una falta de regulación concreta para animales de compañía, en general, a nivel estatal. Sí hay, en cambio, otras normas, por ejemplo:

• Regulación sobre perros potencialmente peligrosos. Encontramos la Ley 50/1999[iii], sobre el régimen jurídico de tenencia de animales potencialmente peligrosos y el correspondiente reglamento que desarrolla esta ley, el Real Decreto 1570/2007 animales potencialmente peligrosos. Entre ambas normativas se regulan una serie de definiciones, regulaciones, prohibiciones y sanciones en lo referente a este tipo concreto de animales que, según define la ley, por sus características físicas, de comportamiento o raciales, puedan potencialmente causar la muerte y/o lesiones a personas, animales o daños a las cosas.
• Tenemos, por otro lado, un reglamento de regulación de controles veterinarios, como es el Real Decreto 1440/2001, de 21 de diciembre, por el que se establece el sistema de alerta sanitaria veterinaria.
• Entre otras, también tenemos la Ley 8/2003, de Sanidad Animal[iv], que se aplicará en defecto de las demás para controlar enfermedades y el cuidado de los animales, y evitar básicamente la propagación de enfermedades y epizootias. Es decir, en lo concerniente a animales de compañía, se busca el poder controlar rápidamente a través de controles correspondientes los posibles focos de enfermedades. En esta ley encontramos nombrado el sacrificio humanitario.

Ante la falta de regulación administrativa concreta en cuanto a animales de compañía (una ley de Bienestar Animal que se viene pidiendo a gritos desde hace años por todos los sectores animalistas, no solo por los grupos parlamentarios), son de aplicación estas leyes, y tantísimas otras que existen al respecto, así como las Leyes de Protección Animal autonómicas, que en realidad son muy heterogéneas.

Regulación autonómica en materia de animales de compañía. Las Leyes de Protección Animal.

En España tenemos 17 autonomías y, por tanto, 17 leyes diferentes de protección animal.  Desde finales de los años 80, han sido las Comunidades Autónomas las que se decidieron a legislar sobre este cada vez más importante sector de los animales de compañía. Comenzó́ esta labor Cataluña con su pionera Ley 3/1988, de 4 de marzo, de protección de los animales, ley actualmente sustituida por el Decret Legislatiu 2/2008 también titulada de protección de los animales.

En cuanto a la base competencial utilizada por las CCAA para legislar en esta materia, el de los animales de compañía, constituye un ámbito de intervención pública reconducible a varios títulos competenciales constitucionales como el sanitario, el ganadero, el ocio o, incluso, el de la seguridad pública. Estos títulos competenciales pueden justificar por sí mismos la legislación autonómica comentada.

Por otro lado, hay una serie de obligaciones básicas impuestas por las normativas autonómicas, que no son impuestas en ninguna normativa, pero su establecimiento en la normativa autonómica es regla común. Por ejemplo:

1) La obligación de identificación y registro.

Todas las legislaciones autonómicas en materia de animales de compañía contienen la obligación de que todo animal de compañía se encuentre debidamente identificado y censado o registrado. Hay que diferenciar entre identificación, registro y censo. La identificación puede realizarse de forma externa (chapa, collar,.), y de forma “interna” digamos, que sería el microchip. El censo y el registro es una especie de padrón, que puede ser a nivel municipal o autonómico.

Ambos sistemas sirven tanto para solucionar problemas de responsabilidad que genera la tenencia de animales de compañía (accidentes de tráfico, mordeduras…) como, sobre todo, para evitar el cada vez más importante descontrol que se produce con el abandono de los animales de compañía. Por ello, en todas las CCAA se establecen estas importantes obligaciones. La mayor parte de las leyes autonómicas establecen la obligación de la identificación de los animales de compañía utilizados por el humano con más asiduidad, me refiero, lógicamente, a perros y gatos. Puede haber alguna especialidad, como el caso de La Rioja, que establece en su propia Ley de Protección Animal la obligatoriedad de censar a los hurones[v].

La identificación de los animales de compañía es un método denominado “de marcado” que permite individualizar al animal y conocer a su propietario, al menos al propietario que lo inscribió. Se trata, por tanto, de una obligación diferente a la de censo en el registro existente en el municipio de residencia, pudiendo ser el que tenga el animal en posesión durante una temporada, vacaciones, ….

He aquí una de las grandes incongruencias de la legislación referente a los animales de compañía: la identificación o el censo. La posibilidad de registrar a un animal a nombre de un propietario, pero estar bajo la custodia o vigilancia de otro quién realmente no sea su “propietario legal” y el desconocimiento de este hecho por parte de la Administración.

2) Espacios de libre circulación, tenencia y movimiento de animales de compañía:

Otra de las obligaciones que es común regular por parte de la legislación autonómica en materia de animales de compañía, suele recoger una previsión que hace referencia directamente a una de las competencias típicamente locales como es el urbanismo y que trata de conseguir mayores dosis de bienestar para los animales. Me refiero a la obligación -o recomendación, dependiendo de la Comunidad Autónoma- de que se habiliten espacios públicos idóneos para el paseo y para el disfrute de los animales de compañía. Aunque parezca sorprendente, todo ello depende del enfoque que la ley autonómica le haya dado al mandato, sea una recomendación u obligación, luego los ayuntamientos lo aplicarán con más o menos esmero.

3) Las condiciones en el trato, mantenimiento y alojamiento

Cuando hablamos de la regulación de las condiciones de los animales de compañía y sus alojamientos, nos referimos, en primer lugar, a cómo debe ejercerse la tenencia responsable sobre los mismos. Saltan en ocasiones a la vista noticias como esta, donde se trata el tema de la obligatoriedad de sacar a pasear a los perros… esto es una obligación sobre condiciones del animal. Sobre el alojamiento, podríamos decir que la mayoría de LPA establecen una serie de requisitos mínimos como: luminosidad, adecuación del espacio a las características y necesidades del animal, sistema de ventilación, todo ello en aras a no poner en peligro su bienestar ni integridad, acorde con la intención de las LPA que es alcanzar el mayor nivel de bienestar para todos los animales.

4) La circulación y presencia en lugares y espacios públicos

Por último, respecto a la presencia de animales en lugares y espacios públicos las LPA regulan, por ejemplo y entre otras, la presencia de mascotas en tiendas y establecimientos, regulando o prohibiendo su entrada, así como su presencia en transporte público entre otros.

Regulación municipal y local.

Tanto la legislación estatal como, sobre todo, la autonómica otorgan un papel protagonista a la Administración Local en lo que a su ejecución y puesta en práctica se refiere. Además de estas competencias delegadas por la legislación sectorial, la propia Ley de Bases del Régimen Local (LBRL) contiene títulos competenciales propios que, indirectamente, habilitan a municipios a intervenir en este ámbito (por ejemplo, medio ambiente, salubridad pública, servicios de limpieza viaria y recogida de residuos…). Sobre esta base competencial, prácticamente todos los municipios de nuestro país han dictado ordenanzas sobre la materia de animales de compañía.

Se trata de un ámbito en el que, a diferencia del de las especies protegidas, la Administración Local tiene un papel protagonista. Mientras que la legislación sobre la flora y la fauna protegida ha ido progresivamente desapoderando a municipios y provincias de competencias en favor de las administraciones territorialmente superiores, el ámbito de los animales de compañía, tiene en el mundo local su ámbito de desarrollo y aplicación más adecuado y han ido concediéndose cada vez más protagonismo y competencias a favor de los municipios para desarrollar este mandato.

El comiso

Una de las potestades más contundentes con que cuentan las administraciones locales de nuestro país en materia de animales de compañía es la de su confiscación (también denominado (decomiso o comiso) en determinados supuestos. Prácticamente todas las leyes autonómicas recogen esta habilitación a favor de los ayuntamientos para los casos de infracciones más graves a la legislación protectora de animales como una medida accesoria a la sanción económica que normalmente se impone a los infractores de la misma.

El hecho que habilita el ejercicio de esta potestad por parte de la Administración pública suele ser el de la existencia de indicios de malos tratos o torturas, presentación de síntomas de agresión física o de mala alimentación o cuando se encuentren en instalaciones inadecuadas.

Gestión y recogida de animales en la calle.

Una de las primeras competencias y responsabilidades públicas en España, en materia de animales de compañía, era la referente a la recogida de perros y gatos vagabundos.

Prácticamente todas las comunidades autónomas mantienen en su legislación de animales domésticos esta actividad como competencia y responsabilidad pública, concretamente, municipal. Se trata, además, de una actividad de gran importancia en nuestros días debido a dos circunstancias que van de forma paralela: por un lado, que progresivamente cada vez hay más animales domésticos en nuestro país, que ha ido acompañado, por otro lado, de un importante aumento en la actitud de abandonarlos, en muchas ocasiones, por la falta de conciencia de la responsabilidad que se asume al adquirirlos.

El abandono de los animales domésticos genera muchos y variados problemas, los más destacables son relacionados con la sanidad e higiene, con la seguridad pública, con la seguridad vial, con el medio ambiente y, finalmente y para mí también el más importante, los relacionados con la protección de los propios animales abandonados que sufren todo tipo de peligros y penalidades con el abandono.

La actividad de recogida de estos animales siempre va acompañada de la consiguiente obligación de depósito de los animales en lugares especialmente habilitados al respecto

La legislación autonómica de protección de animales ha establecido un nuevo servicio mínimo y obligatorio para los municipios de nuestro país, a pesar de no estar recogido en la LBRL. Se trata de una obligación tradicionalmente incumplida por muchos de los municipios de nuestro país, entre otras razones, por la falta de medios para cumplirla. Así que la legislación autonómica en materia de protección de animales habilita expresamente para el desempeño de este servicio municipal a entidades supramunicipales o, mucho más frecuentemente, a entidades privadas como son las asociaciones de protección de animales[vi].

En el caso de que sea una entidad privada la que preste el servicio de recogida de animales abandonados, la legislación autonómica establece obligaciones en cuanto a la cualificación del personal, así́ como de las características de los locales en que pretende prestarse.

[i] El principio de subsidiariedad penal, o ultima ratio, establece que, si la protección del conjunto de la sociedad puede producirse con medios menos lesivos que los del Derecho Penal, habrá que prescindir de la tutela penal y utilizar el medio que con igual efectividad, sea menos grave y contundente. El Derecho penal, según este principio, debe ser utilizado como último recurso, exclusivamente para cuando se trate de bienes jurídicos que no puedan ser protegidos mediante el Derecho civil o el Derecho administrativo sancionador.

[ii] Enlace a noticia: http://www.europapress.es/sociedad/medio-ambiente-00647/noticia-congreso-apoya-cambiar-codigo-civil-animales-consideren-seres-sensibles-no-cosas-20170214204206.html consultado en fecha 14/06/2017

[iii] Ley 50/1999, de 23 de diciembre, sobre el Régimen Jurídico de la Tenencia de Animales Potencialmente Peligrosos. https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1999-24419 enlace consultado en fecha 14/06/2017

[iv] Ley de Sanidad Animal. Texto en http://www.mapama.gob.es/es/ganaderia/legislacion/ley8-2003desanidadanimal_tcm7-445104.pdf consultado en fecha 14/06/2017.

[v] Artículo 11 de la reciente Ley 4/2016, de 22 de julio, de Protección de los Animales de Compañía de la Comunidad de Madrid. http://www.madrid.org/wleg_pub/secure/normativas/contenidoNormativa.jsf;jsessionid=F06FA2F205834B3F8459F548C1C37929.p0323335?opcion=VerHtml&nmnorma=9425&cdestado=P#no-back-button enlace consultado el 14/06/2017.

[vi] El artículo 16.2, del Decreto Legislativo 2/2008, de 15 de abril, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de protección de los animales de Cataluña; especifica que cuando realice dicha delegación, se hará́ bajo el principio de la mejora en la eficiencia del servicio y bajo la aplicación de los preceptos de dicha ley. http://portaldogc.gencat.cat/utilsEADOP/PDF/5113/979211.pdf consultado en fecha 14/06/2017.