Práctica contencioso-administrativa: estrategias forenses (I)

Por Francisco Javier Zataraín y Valdemoro, magistrado del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León

I.- INTRODUCCIÓN

Es opinión prácticamente unánime que la jurisdicción contencioso-administrativa es una, quizá la más, de las desconocidas, jurisdicción militar aparte. Las causas de este ostracismo son muy variadas, y ofrecen diferentes intensidades. Podríamos señalar, el sistema de enseñanza del derecho administrativo. Este, pese a la omnipresencia de las administraciones públicas en la vida ciudadana, no ofrece un nivel de enseñanza comparable al derecho civil. Fiel diagnóstico de la situación que refiero es la muy escasa importancia que se atribuye al derecho administrativo en el temario exigible para el acceso por oposición a las carreras judicial y fiscal. Si a esa situación de relativo desconocimiento se unía una jurisdicción contencioso-administrativa anteriormente colapsada en las antiguas Audiencias Territoriales, no atractiva en su práctica y soluciones, podemos concluir sin gran margen de error que la justicia contencioso-administrativa era una justicia bastante desconocida. Sin embargo, tras el crecimiento exponencial de las administraciones públicas y la reforma del orden contencioso-administrativo, con una tasa de pendencia muy aceptable, esta jurisdicción entiendo que se está reubicando, situándose como un ámbito procesal de primer orden. Buscan entonces estas breves líneas identificar errores o prácticas forenses que según los casos deberán evitarse o utilizarse en caso de necesidad. Son reflexiones ligeras, pero espero interesantes, al menos para el abogado novel.

Resulta muy conveniente decidir la estrategia bajo la cual se va abordar el pleito contencioso-administrativo, de cara a incrementar las probabilidades de éxito. Esa estrategia podemos dividirla a su vez en dos tipos, una estrategia procesal y una estrategia material.

En esta primera estrategia procesal deberemos analizar y sopesar el “escenario de batalla”, el concreto espacio donde vamos a defender nuestras posiciones. Incluso en ocasiones podríamos elegirlo, siempre, obvio es decirlo, donde más nos convenga. Igualmente deberemos escoger “nuestras armas”; el modo en que vamos a ofrecer nuestros argumentos jurídicos, si vamos a utilizar recursos defensivos excepcionales e incluso cómo plantear nuestros recursos o alegatos ofensivos de un modo eficaz.

Y en una ulterior estrategia que definimos como material, trataremos de ofrecer una argumentación jurídica coherente, precisa, correcta y eficaz, huyendo de argumentaciones inadecuadas, abstractas o simplemente inútiles.

Sólo teniendo presente ambas estrategias podremos aspirar a una decisión jurisdiccional con un riesgo ” ε “[1].

II.- ESTRATEGIA PROCESAL

1.- Sobre la posibilidad de elección de los órganos jurisdiccionales.

La pendencia del concreto órgano jurisdiccional contencioso-administrativo competente debe ser valorada de cara a la interposición allí del recurso.

La vigente Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa[2] (LJCA) nos ofrece diferentes posibilidades. En primer lugar, en muchas ocasiones, lo que concretamente se reclame a la administración en fase administrativa, puede configurar la posterior competencia jurisdiccional, permitiéndonos jugar con este factor. Por ejemplo, si pretendemos realizar una reclamación por responsabilidad patrimonial a una administración pública autonómica, dependiendo del montante indemnizatorio reclamado, podrá variar el órgano administrativo encargado de resolver nuestra reclamación, y con él el órgano jurisdiccional competente. Y si la reclamación es superior o inferior a 30.050€, la competencia jurisdiccional variará entre la Sala de lo Contencioso-administrativo y el juzgado de lo contencioso-administrativo. Y deberá también tenerse presente la cuantía reclamada en relación con la cuantía mínima que permite el acceso a la apelación, en este caso 30.000€, sin esos 50€.

Ello, claro está, puesto en relación con nuestra ley jurisdiccional, que establece un fuero territorial electivo[3] en materia de responsabilidad patrimonial, personal, propiedades especiales y sanciones. Incluso si en materia de personal existe una pluralidad de destinatarios afectados, con diversos órganos jurisdiccionales competentes, si bien la norma establece como fuero territorial competente el de la sede del órgano administrativo, la doctrina del Tribunal Supremo ha matizado este rigor, manteniendo el fuero electivo si el motivo de impugnación consiste en una circunstancia particular y exclusiva de/la recurrente no generalizable a otros posibles participes, con lo que, por tanto, el acto recurrido no puede afectar de la misma manera al demandante que a cualquier otro destinatario, o lo que es igual, si no se da el riesgo de posibles sentencias contradictorias.

2.- Sobre la posibilidad de forzar plazos procesales.

En el límite con la buena fe procesal, existen situaciones que por las razones que sean, nos podemos encontrar con la inminente preclusión del plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo. En otras ocasiones ocurre que simplemente necesitemos dilatar el plazo de interposición. Para ello, el ordenamiento jurídico, de nuevo nos brinda algunas posibilidades.

En primer lugar, habrá de valorarse la posible interposición del recurso potestativo de reposición en fase administrativa[4], que con plazo mensual de interposición, nos va a permitir, como mínimo, ganar un mes más, y al margen de otras estrategias administrativas más “agresivas” como pudiera ser una recusación del titular o integrante del órgano administrativo.

En segundo lugar, es de frecuente utilización la interposición intencionadamente defectuosa del recurso contencioso-administrativo, la cual, pese a su necesidad de subsanación, sí permite tener por interpuesto en plazo el citado recurso.

Con la intención de incrementar de facto el plazo de 20 días para formular demanda que establece el artículo 52 de la LJCA es frecuente interesar el completado del expediente administrativo[5], con independencia de que aquel plazo verá descontados los días ya transcurridos.

En relación con el procedimiento abreviado, el mismo, por mandato legal debe iniciarse por demanda[6], pero de nuevo, si esta no reúne los requisitos formales necesarios, debe ser subsanada a instancia del letrado de la Administración de Justicia, obteniéndose de nuevo la ampliación real del plazo de interposición y en este caso, de confección del escrito de demanda en forma.

Finalmente, se deben traer a colación las previsiones del artículo 128 de la LJCA. Con independencia tratarse de un mecanismo muy cuestionado doctrinalmente, lo cierto es que de momento se encuentra en vigor, y permite, en consonancia con el artículo 135.1 LEC unos alargamientos de plazos que, al menos para el órgano jurisdiccional son significadamente perturbadores. Recordemos que tras algunas vacilaciones iniciales se ha admitido y consolidado en la jurisprudencia la posibilidad de presentar los escritos hasta las 15 horas del día siguiente al vencimiento del plazo, por vía de la aplicación supletoria del art. 135.1 de la LEC. Es más, se ha llegado a admitir esta posibilidad de aplicar supletoriamente la previsión contenida en la LEC a los casos en los que el particular presenta su escrito el mismo día en que se le notifica el Auto declarando la caducidad, haciendo uso de la posibilidad prevista en el art. 128.1 Ley de la Jurisdicción[7].

En todo caso, estas posibilidades procesales deben utilizarse con extrema mesura pues su utilización reiterada puede dar lugar a una declaración de actuación contraria la buena fe procesal, como en ocasiones ha ocurrido.

3.- Sobre la conveniencia de no revelar totalmente nuestra argumentación jurídica.

Nuestro ordenamiento jurídico administrativo impone, como privilegio administrativo la necesidad de interponer un recurso administrativo previo, como requisito imprescindible de acceso ulterior a la jurisdicción contencioso-administrativa. En otras ocasiones, lo que se exige de los administrados es la formulación de una petición o reclamación administrativa, para provocar finalmente la decisión. Con independencia de la muy cuestionada doctrinalmente necesidad del recurso administrativo previo, es lo cierto que la singularmente baja tasa de resoluciones estimatorias convierte estos trámites necesarios en meras pérdidas de tiempo, que se constituyen en verdaderos obstáculos procesales de cara a obtener una final decisión jurisdiccional. En otras ocasiones sí existen órganos administrativos, que por poseer una mayor independencia respecto de la administración en la que se encaminan, nos ofrecen una tasa de resoluciones estimatorias superiores al 30%, como pueda ser el caso de los tribunales económico-administrativos.

Por lo tanto, una estrategia procesal adecuada será precisamente la contraria; no revelar en gran parte los argumentos impugnatorios que se ofrecerán al órgano jurisdiccional, para así no poner en guardia a la administración contra la que se pleitea. Sea una reclamación por responsabilidad patrimonial, sea un recurso contra una liquidación tributaria, o mejor aún tratándose de una reacción contra una actividad o resolución sancionadora, un buen estratega deberá sopesar las posibilidades reales que ese argumento tienen de “convencer” en sede administrativa a esa administración pública, antes de “quemar” ese argumento. Nótese que nuestra ley jurisdiccional permite expresamente la invocación de cualquier argumento motivo impugnatorio[8], haya sido alegado o no en sede administrativa. Motivo, que no pretensión.

4.- Los emplazamientos.

Con independencia de la competencia y responsabilidad del letrado/a de la Administración de Justicia, en procedimientos de personal, de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas o de posibles terceros codemandados (p. ej. Catastro), a fin de evitar nulidades e indefensiones, resulta prudente verificar la regularidad de estos y en su caso instar la subsanación.

5.- Los escritos de demanda y conclusiones.

Decía Baltasar Gracián hace más de 400 años[9] que “Lo bueno, si breve, dos veces bueno”, pero seguidamente añadía “y aun lo malo, si poco, no tan malo.”.

Basta poner de manifiesto que la utilización abusiva, desmedida o descuidada de las herramientas informáticas de edición de texto, el familiar “corta y pega” está convirtiéndose en un problema de primera magnitud. A fecha de hoy nos encontramos con sentencias o escritos de parte que ya no realizan la necesaria labor exegética de la doctrina jurisprudencial que aplican, sino que simplemente se limitan a reproducir una sentencia que viene al caso. Y ante la invocación de una determinada doctrina con reiteración, la cita de la sentencia que cita a la sentencia que cita… etc. se convierte en un razonamiento totalmente ininteligible, con principio conocido pero sin final.

Más aún; la generalización de los expedientes digitales, actualmente impuestos erga omnes por mandato de la Ley 39/2015, ya citada, facilita enormemente la también reproducción indiscriminada de partes inútiles del expediente digital.

Es un error de estrategia procesal grave la utilización de escritos de demanda singularmente extensos.

Lógicamente, ante este problema, nuestro legislador, siguiendo al legislador europeo en la regulación hecha para su Tribunal[10], ya ha comenzado a limitar la extensión de los escritos que se presentan[11], limitación a la que otras Salas de Gobierno quieren asumir gustosamente. Así, por Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, de 20.04.2016, se establecieron criterios sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, vgr. no exceder de 25 folios.

6.- Los motivos de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.

Sea de oficio, como alegación previa[12] o como óbice formal de admisibilidad del recurso[13], con casi total seguridad, si existe un posible motivo de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, la defensa de la administración demandada o la parte codemandada lo planteará. No constituye una estrategia procesal inteligente el planteamiento de un recurso jurisdiccional intempestivo, en la esperanza de que la administración demandada “no se dé cuenta”. Para cualquier representante de la parte contraria, el examen de las actuaciones comienza por revisar estos obstáculos procesales, y su invocación permite liquidar un recurso con seguridad y facilidad. Y desde luego, ha de volverse a razonar sobre el óbice en fase de conclusiones, sea para defenderlo o cuestionarlo. El silencio frente al debate ya abierto es la peor de las estrategias.

[1] En matemáticas, ε suele designar a pequeñas cantidades, o cantidades que tienden hacia cero, en particular en el estudio de los límites o de la continuidad.

[2] En adelante LJCA.

[3] Art.14.1. LJCA: “Segunda. Cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, personal, propiedades especiales y sanciones será competente, a elección del demandante, el juzgado o el tribunal en cuya circunscripción tenga aquél su domicilio o se halle la sede del órgano autor del acto originario impugnado”.

[4] artículo 123 y siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

[5] artículo 55 de la LJCA.

[6] artículo 78 de la LJCA.

[7] V. STS, Sala Tercera, Sección 5ª, de 28 abril 2004.

[8] artículo 56.1 de la LJCA: “1. En los escritos de demanda y de contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración.“.

[9] Oráculo manual y arte de prudencia (1647).

[10] Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (DOUE de 29 de septiembre de 2012). En la misma línea, pero de forma más radical, la Regla 47.2.b) del Reglamento de Procedimiento del Tribunal Europeo de Derechos humanos, exige que las demandas individuales hayan de consignarse en un formulario de demanda al que sólo cabe añadir información complementaria con una extensión máxima de 20 págs.

[11] Artículo 87.bis.3 de la LJCA “3. La Sala de Gobierno del Tribunal Supremo podrá determinar, mediante acuerdo que se publicará en el «Boletín Oficial del Estado», la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas, incluidas las relativas a su presentación por medios telemáticos, de los escritos de interposición y de oposición de los recursos de casación.”.

[12] Artículo 58 de la LJCA.

[13] Artículo 69 de la LJCA