La normativa europea en materia de bienestar de los animales destinados a producir alimentos como referente internacional

David Sánchez Chaves, abogado, Técnico Superior en gestión del Medio Natural; Presidente del Grupo Especializado en Derecho Ambiental y Animal del Colegio de Abogados de Granada

Ha de reconocerse que la Unión Europea lleva años a la vanguardia del desarrollo de un modelo legislativo en materia de bienestar animal sólido y con base científica. No obstante, la Comisión Europea entendió desde un principio que, para que fuera sostenible o mejor dicho, para que fuera competitivo desde el punto de vista mercantil (y en este sentido nos centramos en el sector ganadero europeo), dicho modelo no podía limitarse al ámbito de los Estados miembros sino que estando inmersos en un mundo globalizado debía difundirse también a escala internacional, de tal manera que la promoción del bienestar animal y de la competencia leal en el sector de la ganadería a nivel mundial es una de las prioridades de la Unión.

Por ello, el objetivo principal de las actividades internacionales sobre bienestar animal que se desarrolla por la Comisión es la promoción de los valores de la Unión Europea en relación con los animales para aumentar la sensibilización y fomentar a escala mundial, especialmente entre los socios comerciales de la Unión, niveles elevados de bienestar animal que reflejen el modelo y los principios europeos. Desde Europa se considera que la mejora de las normas de bienestar animal a escala mundial ha de contribuir a garantizar la igualdad de condiciones entre los operadores de la Unión y los terceros países. Así, en la estrategia de la Unión Europea para la protección y el bienestar de los animales (2012-2015) se describió la necesidad de incluir disposiciones sobre bienestar animal en los acuerdos comerciales bilaterales y de establecer otras formas de cooperación, así como de desarrollar una colaboración concreta con terceros países. También Europa se ha mantenido activa en el ámbito multilateral, especialmente en la Organización Mundial de Sanidad Animal (OIE) y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), así como en el marco de la política europea de vecindad.

Las actividades internacionales que la Unión Europea desarrolla a nivel multilateral (en el marco de organizaciones intergubernamentales internacionales que operan a escala mundial) y bilateral (acuerdos comerciales u otras formas de cooperación con grupos individuales o regionales de terceros países, como Mercosur) han sido objeto de varios estudios, desatacando el “Estudio de la repercusión de las actividades internacionales sobre bienestar animal” y el estudio “Evaluación del coste ligado a la aplicación de la legislación de la UE en materia de medio ambiente, bienestar animal y seguridad alimentaria para los productores agrícolas“.

Los instrumentos principales para aumentar la sensibilización sobre el bienestar animal son las iniciativas de formación y refuerzo de las capacidades, como el programa Better Training for Safer Food – BTSF (mejorando la formación para aumentar la seguridad alimentaria) y el Instrumento de Asistencia Técnica e Intercambio de Información (TAIEX), los programas de investigación de la UE y los proyectos específicos.

A excepción de las normas relativas al momento de la matanza, las normas de bienestar animal de la Unión Europea solo se aplican a la producción dentro de la Unión Europeo y no a productos importados. Asimismo, por lo que respecta a la exportación de animales vivos, solo determinados requisitos sobre el transporte de animales son aplicables fuera del territorio de la Unión. Respecto a otras normas de bienestar animal europeas, la Comisión tiene una capacidad limitada de influir sobre terceros países. El bienestar animal no ha sido explícitamente reconocido como elemento pertinente para el comercio en virtud del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). En consecuencia, las disposiciones relacionadas con el bienestar animal incluidas en acuerdos comerciales están relacionadas principalmente con la cooperación y no con el cumplimiento de requisitos. Los logros de Europa en este ámbito dependen por lo tanto del grado de voluntad de cooperar de los terceros países.

ACTIVIDADES MULTILATERALES

La Comisión y los Estados miembros llevan trabajando desde 2002 con la OIE en cada etapa del proceso de elaboración de normas internacionales, así como durante su aplicación por parte de los países miembros de la OIE. Las principales contribuciones de la Comisión son: 1. participación en el proceso de normalización a través de su la colaboración en grupos de trabajo de expertos y proporcionando posiciones coordinadas de la UE; 2. la prestación de apoyo financiero y la coorganización de actividades de formación de la OIE para facilitar la aplicación de las normas internacionales; 3. el apoyo al desarrollo y la aplicación de las estrategias regionales de la OIE en materia de bienestar animal.

Asimismo, los proyectos de cooperación de la Comisión dedicados al refuerzo de los servicios veterinarios, apoyaron la coordinación regional entre los países africanos y su participación en el proceso normativo de la OIE. En consecuencia, se han adoptado catorce normas internacionales de bienestar animal, así como principios rectores. Así, la UE logra alcanzar un notable grado de aproximación entre las normas de bienestar animal de la OIE y las de la UE en la mayoría de las áreas. Por lo que respecta a la aplicación de las normas, la Comisión ha apoyado el desarrollo de conocimientos y competencias entre las autoridades competentes de los países miembros de la OIE no pertenecientes a la UE, facilitando la aplicación de las normas de la OIE en terceros países, en particular en el momento de la matanza y durante el transporte. En 2017 se alcanzó un hito cuando la OIE aprobó su primera estrategia mundial de bienestar animal con el apoyo de la UE. Esta estrategia promueve el bienestar animal como parte de otros valores sociales fundamentales, como la sostenibilidad y el desarrollo socioeconómico. La Comisión también ha cooperado con la FAO en la organización de actividades de refuerzo de las capacidades, promoviendo el bienestar animal como bien público y factor de la producción sostenible. En este contexto, la Comisión contribuyó a acontecimientos, como la primera «Reunión de expertos de la FAO sobre la creación de capacidad para la implementación de buenas prácticas de bienestar animal». La Comisión también ha contribuido al desarrollo del Portal sobre el bienestar de los animales de granja de la FAO, una plataforma virtual multilateral para el intercambio de conocimientos.

ACTIVIDADES BILATERALES

Los objetivos principales de la cooperación bilateral son: 1. sensibilizar y establecer un entendimiento común del bienestar animal; 2. compartir los conocimientos técnicos; 3. apoyar al país socio en el desarrollo y aplicación de la legislación y las normas de bienestar animal basadas en el modelo y los principios de la UE o de la OIE; 4. debatir temas sobre el bienestar animal que afectan al comercio entre las partes. El primer acuerdo comercial bilateral con una referencia explícita al bienestar animal se firmó con Chile en 2002. Desde entonces, la cooperación en el ámbito del bienestar animal se ha incluido en la mayoría de los acuerdos comerciales bilaterales, incluidas las cuestiones sanitarias y fitosanitarias, y se ha propuesto sistemáticamente en todas las negociaciones comerciales en curso. Con frecuencia se crean grupos de trabajo entre la UE y sus socios (por ejemplo, Chile y Nueva Zelanda) para definir planes de trabajo anuales con sus acciones correspondientes. Como resultado, Chile ha desarrollado un corpus completo de legislación nacional sobre bienestar animal, y Nueva Zelanda y Canadá han establecido legislación equivalente sobre el bienestar animal en el momento de la matanza. Los proyectos a corto plazo también han logrado resultados, como las acciones puestas en práctica desde 2014 al amparo del instrumento de Diálogo Sectorial UE-Brasil en el contexto del memorando de entendimiento sobre el bienestar animal. Estas acciones han influido en la actitud de los agricultores y las industrias hacia el debate sobre el bienestar animal, logrando en algún caso que asuman compromisos voluntarios sobre bienestar animal, como la estabulación en grupo de las cerdas.

ACTIVIDADES DE INVESTIGACIÓN, ASISTENCIA TÉCNICA Y REFUERZO DE LAS CAPACIDADES

La Comisión ha financiado proyectos relacionados con el bienestar animal en el marco de los sexto y séptimo programas marco, en los que participaron instituciones de investigación de terceros países. Entre ellos, Welfare Quality fue el primer gran proyecto de la UE sobre bienestar animal que estableció una red científica de larga tradición entre los países de la UE y terceros países. Asimismo, la Autoridad Europea para la Seguridad de los Alimentos (EFSA) elabora dictámenes científicos sobre bienestar animal que la Comisión promueve en terceros países. La Comisión también ha facilitado los intercambios entre los expertos de la EFSA y científicos de países socios. Ambas actividades han contribuido a sentar la base científica para el desarrollo de normas y directrices internacionales de bienestar animal.

Los programas BTSF y TAIEX son los principales instrumentos para el refuerzo de las capacidades. Además, se ha recurrido a proyectos de hermanamiento en el contexto de la política de vecindad. El programa BTSF está destinado a funcionarios de terceros países que exportan alimentos y animales a la UE. Los funcionarios formados serán los responsables de difundir los conocimientos adquiridos y poner en marcha formaciones en cascada. Los temas tratados por el programa comprenden desde los principios científicos básicos hasta la legislación específica de la UE y las normas de la OIE de bienestar animal, en particular en el momento de la matanza y durante el transporte. TAIEX apoya a la administración de todos los países candidatos y países vecinos para la aproximación, transposición y aplicación de la legislación de la UE. Se han financiado proyectos sobre bienestar animal, con talleres y misiones de expertos. Un ejemplo de estos talleres fue el que tuvo lugar en Líbano en 2015. El taller estaba destinado a mejorar el bienestar animal durante el transporte y en el momento de la matanza. En el período analizado, el bienestar animal se incluyó en proyectos de hermanamiento, en particular con países de los Balcanes y Ucrania.

REPERCUSIÓN EN LA COMPETITIVIDAD

El cumplimiento de la legislación y las normas de bienestar animal conlleva un aumento de los costes de producción para los operadores, con independencia de su situación geográfica. Por lo que se refiere a la competitividad en los mercados, existen diferencias importantes entre los operadores de la UE y de terceros países en cuanto a la percepción de los factores de competitividad. Por un lado, los operadores de la UE consideran que la legislación de bienestar animal los coloca en seria desventaja por lo que se refiere a los costes y las cuotas de mercado dentro y fuera de la UE. Por otro lado, los operadores de terceros países no consideran las diferencias existentes entre las normas de bienestar animal como una fuente de ventajas para ellos. De hecho, en la mayoría de los casos, los costes del cumplimiento de la legislación de bienestar animal son relativamente bajos en comparación con otros costes de producción (como los piensos y la mano de obra). En el caso de los huevos y los ovoproductos, las diferencias existentes entre las normas de bienestar animal podrían provocar desvío comercial y deslocalización del producto.

No obstante lo dicho, lo cierto es que las normas de bienestar animal no constituyen un factor determinante de la competitividad en el mercado mundial puesto que otros factores influyen considerablemente en la competitividad (como la proximidad del mercado, otros factores de producción, el tipo de segmentos del mercado o la existencia o ausencia de acuerdos comerciales). Con independencia de todo, la creciente percepción por parte de los consumidores de los métodos de producción sostenibles de la UE, incluidas las normas estrictas de bienestar animal, puede mejorar, y de hecho mejora, la posición en el mercado de los productos de la UE; el cumplimiento de la legislación en materia de bienestar animal tiene un efecto positivo en la calidad de los productos.

CONCLUSIONES

La Unión Europea junto con los Estados miembros ha desempeñado un papel destacado y decisivo en la sensibilización mundial sobre el bienestar animal y han logrado resultados importantes. La Comisión está firmemente comprometida con el comercio internacional basado en valores y reconoce la importancia de la promoción del bienestar animal. Las normas de bienestar animal de la UE han tenido un efecto faro y representan una fuente de inspiración para las iniciativas voluntarias de la industria sobre bienestar animal. La Comisión ha logrado introducir el bienestar animal en el diálogo con muchos terceros países. Europa ha desempeñado un papel clave en la aplicación de las normas de la OIE en terceros países, en particular las normas de bienestar animal en el momento de la matanza y durante el transporte. La cooperación bilateral ha mejorado las condiciones de bienestar de los animales de granja en algunos terceros países. Ha facilitado la aplicación de los requisitos de importación de la UE relativos a normas de bienestar animal en el momento de la matanza. Las actividades de la Comisión en materia de investigación, formación y refuerzo de las capacidades han llegado a miles de profesionales. Esto ha aumentado notablemente los conocimientos y las capacidades sobre bienestar animal y ha promovido la aplicación de políticas y normas de bienestar animal en los países beneficiarios. Los costes generales del cumplimiento de las normas de bienestar animal siguen siendo muy bajos en comparación con otros costes de producción que afectan a la competitividad global e influyen en la estructura del comercio mundial. La promoción mundial de las normas de bienestar animal de la Unión Europea contribuye al objetivo a largo plazo de mejorar el bienestar animal en el mundo y reducir las prácticas comerciales desleales. También es una oportunidad para reconocer el valor de mercado añadido de los productos obtenidos de conformidad con dichas normas.

Aunque en este caso la excusa sea de carácter económico y comercial, lo cierto es que la normativa sobre bienestar de los animales destinados a producción de alimentos ha mejorado sensiblemente a escala mundial en los últimos años.