20 años de la Ley de Jurisdicción Contencioso-administrativa en 40 de Constitución

Por Jesús López-Medel Báscones, abogado del Estado, ponente de la Ley de LJCA 1998 y miembro de la Comisión de Codificación

La normación del control del poder es algo fundamental para la efectividad real y no solo retórica de un Estado de Derecho. La sujeción de los poderes públicos a la ley y a todo el ordenamiento jurídico requiere que se articulen mecanismos de equilibrio entre la idea  que la Administración representa los intereses generales y que está sujeta al Derecho (art. 103 CE) y la indispensable garantía de los ciudadanos (no súbditos ni administrados) en su defensa de intereses y derechos (art 24).

Durante mucho tiempo, incluso vigente la Constitución democrática de 1978, mantuvo su vigencia una ley de 1956, concretamente de 27 de diciembre, de la etapa pues de la dictadura. Sin embargo, lo cierto es que en esa etapa de los años cincuenta, una pléyade extraordinaria de catedráticos de Derecho Administrativo elaboraron unas normas que se convirtieron en leyes muy avanzadas al tiempo jurídico y político de la época. La Ley de Expropiación Forzosa de 1954, la Ley de Procedimiento Administrativo de 1957 y, sobre todo, la mencionada Ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa del año anterior fueron un anticipo en el tiempo de lo que tras la Constitución del 78, que cumplirá pronto cuarenta años, haya dejado vigente durante exactamente la mitad de su existencia una ley tan importante para el control del poder pero proveniente de la dictadura franquista.

En efecto, la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa 29/1998 (LJCA), de 29 de diciembre, vino a suponer un gran avance al incorporar el acervo de medidas acertadas que ya contenía la ley, algunos apuntes jurisprudenciales avanzados y, sobre todo, una concepción plenamente constitucional donde se limitan los poderes administrativos, se incrementan las garantías de los ciudadanos y se refuerza y amplía el control. Pero además de estas líneas dogmáticas traducidas a medidas concretas procesales, se produjo algo muy importante y de efectos prácticos.

En los años noventa, la jurisdicción contencioso administrativa era, con gran diferencia, la más atascada. Se habían multiplicado por cuatro los asuntos en los años anteriores (así lo recogía el Libro Blanco que se elaboró previamente). La saturación de asuntos era una gran lacra de este orden judicial pues la norma de 1956 estaba diseñada en unos tiempos en que la litigiosidad contra el Estado y entidades locales era muy baja.

No sé en qué medida influía la dimensión de cierto temor o respeto político-social a recurrir contra un poder muy fuerte, pero lo cierto es que la situación cambió en la democracia. Surgieron nuevas entidades como las Comunidades Autónomas, le gente perdió el respeto reverencial a enfrentarse a una gran Administración y aumentaron mucho los procesos contenciosos administrativos. La litigiosidad abundante, requería respuestas nuevas e imaginativas.

Ya una comisión técnica presidida por el catedrático Jesús Leguina, elaboró un texto en los tiempos finales del PSOE en su primera etapa pero que no llegaría a salir. El PP, también de la primera época, que le sucedió, asumió el texto con alguna modificación y sería el 18 de junio de 1997 cuando empezaría su andadura parlamentaria donde estuvo un año. Pero antes, el texto fue objeto de aportaciones y sugerencias (alguna asumida, muchas otras no) pues a diferencia de los que sucede en los últimos años (donde se hurta su intervención), tanto el Consejo de Estado como el Consejo General del Poder Judicial emitieron muy interesantes dictámenes que en algunos casos fue la base de enmiendas de diversos grupos.

Era una legislatura, la VI de 1996, con un gobierno en minoría donde fue realidad aquello de hacer necesidad virtud. Pero lo que fue fundamental para que saliera un buen texto, mejorado en numerosos puntos respecto al enviado por el Gobierno y además, aprobado por consenso y unanimidad era otra cosa. Esto tiene un gran valor pues asegura que al ser asumido por todos, es una cierta garantía de estabilidad cuando haya alternancia. Me refiero al clima creado entre los ponentes que ejercitamos con bastante libertad nuestros criterios profesionales no pocas veces por encima de ideas que llovían desde los partidos o los “gabineteros” que nunca habían llevado un proceso contencioso-administrativo. Logramos los ponentes ser bastante libres. En mi caso, como encargado de la llevanza del asunto por el entonces grupo del gobierno, reivindiqué varias veces esa autonomía y utilizaba ante el Ministerio de Justicia no pocas veces esta excusa de la minoría parlamentaria para tomarme la libertad de introducir mis criterios aprendidos como abogado del Estado y profesor de Universidad. La actitud semejante de los otros ponentes principales, cualificados profesionales asimismo, propició la introducción de aspectos que se tradujeron en numerosas transacciones, textos que salían (a veces para bien  a veces para mal, técnicamente) de nuestras plumas y que irían tal cual al Boletín Oficial del Estado.

El clima, en buena parte, por la actitud personal y empatía entre nosotros, propició una norma en la que el trabajo parlamentario, incluso sin la base de enmiendas concretas, propiciáramos cambios notables respecto el texto enviado por el Ejecutivo. Ello lo quisimos visualizar en la presentación al Pleno de la Cámara del trabajo de Ponencia y Comisión con un mecanismo que no se había utilizado ni antes ni nunca más cual es la previsión contemplada en el artículo del Reglamento del Congreso que establece la posibilidad de que el texto no fuese presentado por el Ministro (en aquel momento Ministra Mariscal de Gante) sino por una de los ponentes en nombre de los demás, actuando como un cierto relator. Así se hizo para poner en valor una forma de elaborar una ley de un modo que ya escasamente se utiliza: sin agobios, reposadamente, con bastante libertad y  con un espíritu muy dispuesto al acuerdo, por encima de los partidos e incluso por encima del gobierno.

NOVEDADES INTRODUCIDAS

Son muchas las novedades que se introdujeron en la ley de 1998 como es el caso de  introducir el enjuiciamiento de todas las Administraciones y el control de los actos del gobierno, suprimiendo así zonas inmunes o agujeros negros; la posibilidad de impugnar no sólo actos o disposiciones si no también la inactividad de la Administración o los supuestos de vía de hecho en que esta actuase sin cobertura jurídica.

Se crearon más organismos judiciales de carácter unipersonal, cuestión que fue muy polémica en sectores de peso, académico y judicial, que creían en el dogma de la colegialidad de la jurisdicción contencioso-adminitrativa. Su funcionamiento ha sido clave y de hecho, ya dejamos abierta en la ley la vía  o previsión –como así se utilizó- para ser ampliadas sus competencias;

Igualmente se amplía la legitimación para recurrir a quienes simplemente ostenten un interés legítimo; se incorporó a la Ley el procedimiento especial sumario para la protección de derechos fundamentales (y no en una norma separada, como hasta entonces); se fortalecieron las medidas cautelares y de garantía durante la tramitación del proceso (en el texto parlamentario se redujo la absoluta primacía de la doctrina del fumus); se hizo depender la ejecución de sentencias no ya a la propia Administración juzgada tal y como antes sucedía sino del tribunal sentenciador; se introdujo el proceso testigo cuando existieran varios iguales y que puedan servir de pauta a los demás o la extensión de la sentencia a casos idénticos evitando contradicciones y pleitos.

A un nivel propiamente de procedimiento se introdujeron en la Ley de 1998 numerosas medidas como el fortalecimiento del principio de dirección por el órgano jurisdiccional, la simplificación de trámites, unificación de actos procesales y la reducción del tiempo de los procesos. De una manera especial en este punto, debe recogerse la innovación que supuso la creación de un procedimiento especialmente abreviado para ciertos asuntos. Tomando como base el proceso laboral, innovamos para la materia contencioso administrativa un proceso para determinadas materias (que luego también se ampliarían), lo cual no estaba contemplado en el proyecto de ley del gobierno sino que fue ideado por la ponencia.

En estos veinte años desde la Ley de 1998 se han realizados ajustes, modificaciones menores y en varios casos se han desarrollado previsiones contenidas en el texto original de hace 20 años. Acaso, la más importante ha sido una propuesta de la Comisión General de Codificación que hicimos hace poco. Me refiero al “interés casacional”. Sobre ello ya di cuenta en el artículo publicado entonces, hace cinco años, en la Newsletter “¿Para qué sirve el Tribunal Supremo?”. Frente a la experiencia que pude constar el tiempo en que ejercí como Abogado del Estado en el Alto Tribunal, a este solo llegaban los asuntos de gran envergadura por razón de la cuantía. Mientras, había asuntos aparentemente menores pero no por eso menos importantes en los que se carecía de un criterio jurisprudencial que pudiese fijar criterio o doctrina aplicable a los juzgados unipersonales o los Tribunales Superiores de Justicia.

Aunque fueron muy numerosas las aportaciones y sugerencias hicimos tiempo después quienes tuvimos el honor de formar parte de la Comisión especial para la reforma y eficiencia de la LJCA constituida en 2013 en el seno de la Comisión General de Codificación (muchas de las cuales  duermen en un cajón ministerial), acaso la más relevante fue la introducción del interés casacional objetivo que daba entrada al Alto Tribunal a examinar y fijar criterio en otro tipo de asuntos que por sus presupuestos objetivos y generalmente económicos de elevada cuantía no tenían acceso al Tribunal Supremo. Esa idea se llevaría a efecto mediante la LO 7/2015 de 21 de julio.

Veinte años no es nada, ciertamente ni en amoríos ni en el tiempo político, pero es un recuerdo de que cuando se anteponen intereses generales y comprometidos con los valores de Justicia y de entendimiento con otros, se consigue una noma como la LJCA. En ella, la visión de estabilidad de futuro, mediante el consenso entonces, fue capaz de diseñar una ley que, partiendo de lo bueno de la anterior, se atreviese a atisbar un futuro donde los operadores jurídicos, sobre todos magistrados y académicos, han asumido una mejor conjunción de los intereses generales y las garantías de los ciudadanos.