Contratación administrativa: la problemática por las suspensiones de la ejecución de obra

Por Cayetana Lado Castro-Rial, abogada del Estado en excedencia y socia de Marimón Abogados

En el ámbito de la contratación administrativa es frecuente que surjan vicisitudes, incidencias, que se hace preciso solventar acudiendo a los mecanismos que prevé la ley. Son particularmente usuales las suspensiones de la ejecución de los contratos de obra, ocasionadas por circunstancias que hacen inviable temporalmente su ejecución conforme a las condiciones pactadas con la Administración. Tales suspensiones suelen ser las responsables de la prolongación de los plazos inicialmente previstos para la finalización de las obras.

Sin perjuicio de la posibilidad de que tal incidencia dé lugar a una modificación contractual, es habitual acudir al instituto de la suspensión, que puede tener lugar previa solicitud formulada por el contratista, en el caso de que la Administración haya incurrido en mora en el pago del precio pactado por tiempo superior a cuatro meses (art. 216.5 TRLCSP 3/2011, de 14 de noviembre); o bien como consecuencia del ejercicio de la prerrogativa que legalmente corresponde a la Administración para acordarla, en razón a la existencia de un interés público o cuando ello sea necesario para remover obstáculos o impedimentos a su correcta ejecución (art. 220 TRLCSP 3/2011, de 14 de noviembre).

Nos interesa en este momento este último supuesto, en que el precepto exige que se levante “un acta en la que se consignarán las circunstancias que la han motivado y la situación de hecho en la ejecución de aquél.” De este modo, “acordada la suspensión, la Administración abonará al contratista los daños y perjuicios efectivamente sufridos por éste.”

Este precepto plantea múltiples interrogantes. En primer lugar, qué sucede en el caso de que haya tenido lugar una paralización temporal total/parcial de la obra por causas no imputables al contratista y la Administración no haya levantado el acta correspondiente. Es obvio que ello, per se, genera una situación de incertidumbre para el contratista.

Tal omisión no libera en modo alguno a la Administración contratante de su responsabilidad y por tanto no supone obstáculo a la procedencia de la indemnización, una vez acreditado el hecho mismo de la suspensión[1]. Así, se afirma que el acta de suspensión carece de efectos constitutivos, puesto que la suspensión tácita ha sido admitida por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, y la doctrina del Consejo de Estado, considerando que la Administración no puede ampararse en la falta de declaración oficial de la suspensión y/o no levantamiento del acta, para eludir la indemnización que le corresponde abonar en favor del contratista. Ambos entes admiten así mismo, la validez de la suspensión ordenada por el director de las obras[2].

Por otro lado, tal suspensión en sí misma puede provocar (y de hecho, es habitual que así suceda) daños económicos importantes que el contratista, que, cuando la causa no le resulta imputable, no está obligada a soportar. Así, en primer lugar, la ley obliga a abonar los daños y perjuicios “efectivamente sufridos”, los cuales han de computarse desde el levantamiento del acta de suspensión temporal parcial.

En segundo lugar, la dicción legal lleva implícita la exigencia de la acreditación de los daños sufridos, los cuales han de ser “efectivos”. Aquí la dificultad radica en la prueba de los daños indirectos, respecto de los cuales la jurisprudencia ha rechazado la aplicación automática del porcentaje de gastos generales sobre las partidas indemnizatorias derivadas de sobrecostes por suspensión de las obras[3].

En todo caso, la efectiva consecución de la reparación integral de los daños y perjuicios exige realizar un informe detallado que abarque el análisis jurídico y económico de los mismos, para acreditar tanto su efectiva existencia como la cantidad concreta que se reclama, desglosada por conceptos.

 La Sentencia del Tribunal Supremo

STS 31 DE MARZO DE 2014 (SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO, SECCIÓN 7ª, Rec. 706/2013, Ponente: Díaz Delgado, José)

A) Antecedentes fácticos de la sentencia

La representación procesal de “CORSAN-CORVIAN CONSTRUCCIÓN, S.A” interpone recurso de casación contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, recaída en el recurso contencioso-administrativo núm. 527/2009, de 20 de noviembre de 2012, interpuesto contra la desestimación, por silencio administrativo, del Ministerio de Medio Ambiente de la reclamación de daños y perjuicios formulada en abril de 2008, por suspensión y prórroga del contrato de obra “Balsa de Badiesta 2ª Fase. Aprovechamiento de Nacientes Barranco del Agua TT.MM. de San Andrés y Sauces. Isla de la Palma. Tenerife.”

El Tribunal Supremo declara que ha lugar a la estimación del recurso de casación, estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo inicialmente interpuesto.

B) Doctrina del Alto Tribunal

La novedad de la Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de marzo de 2014 (Rec. 706/2013), radica en que, frente a la tesis sostenida por la Audiencia Nacional al respecto, no se excluye la indemnización por el mero hecho de que la suspensión de la obra venga motivada por la necesidad de redactar sendos proyectos modificados suscritos y aceptados por el contratista.

Matiza así el Tribunal Supremo la doctrina fijada, entre otras, en la STS de 25 de septiembre de 2007 al señalar que “el consentimiento que la empresa prestó al nuevo contrato y al precio allí estipulado sin formular reserva ni protesta alguna conduce a considerar que no es aquí de aplicación la previsión indemnizatoria del artículo 103.2 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.”

En primer lugar, la sentencia viene a rechazar la pretensión indemnizatoria de la parte actora formulada respecto a los daños y perjuicios derivados de las dos primeras suspensiones temporales parciales. Ello porque tales paralizaciones tuvieron por causa la necesidad de elaborar unos proyectos que fueron aceptados por el propio contratista. Así, la jurisprudencia ha establecido que la suspensión acordada para llevar a cabo un nuevo proyecto básico no genera per se un derecho automático a una indemnización, sino que la misma ha de ser analizada ad casum, teniendo en cuenta las circunstancias del supuesto concreto.

Con respecto a la primera y segunda suspensión, la necesidad de acometer un modificado no había sido planteada por el contratista, sino por la Administración, de modo que la ampliación del plazo de la ejecución de la obra y el presupuesto no hacía referencia a la suspensión ni tampoco a la viabilidad o no de la indemnización. En este aspecto concreto es donde tiene lugar la estimación del recurso de casación, ordenando el dictado de otra sentencia acordando la estimación del recurso contencioso-administrativo, reconociendo el derecho del contratista a ser indemnizado, eso sí, en los daños y perjuicios efectivamente sufridos.

La problemática es distinta respecto a la tercera paralización y las prórrogas, por razón de la naturaleza del recurso de casación, que no permite la revisión de la valoración de la prueba practicada en instancia (salvo que sea manifiestamente errónea o arbitraria). Además, las prórrogas habían sido solicitadas por el contratista, como consecuencia de sendos modificados aceptados por éste, de modo que en este punto no estima el recurso de casación.

C) Conclusiones.

El Alto Tribunal en esta sentencia establece que la aquiescencia del contratista a la tramitación de un modificado no supone renunciar a la indemnización de los daños y perjuicios que la suspensión en sí haya generado.

La matización es crucial, porque el motivo esgrimido por la Audiencia Nacional no era considerar imputable al contratista la paralización, sino que se interpretó que éste, al no formular reservas ni protesta alguna al modificado, había renunciado tácitamente a la indemnización de los daños derivados de la suspensión. Se entiende que una pretensión de tal naturaleza iría en contra de la buena fe contractual y contra sus propios actos.

Pues bien: en este punto, el Tribunal Supremo, haciendo referencia a su sentencia anterior de 18 de junio de 2012 (Rec. 3614/2009), declara que no puede automáticamente considerarse que la aceptación sin reservas de un modificado extinga el derecho del contratista a la indemnización por los daños originados por las suspensiones, sino que ha de estarse, en todo caso, a las circunstancias del caso concreto.

Por lo tanto, lo decisivo a estos efectos será la prueba de que la suspensión no es imputable al contratista y en qué medida, sin que la eventual tramitación de un modificado con su conformidad sea razón suficiente para su desestimación.

Se trata, sin duda, de una doctrina relevante, puesto que en múltiples ocasiones, los contratistas tienen dudas a la hora de regularizar situaciones vía modificados precisamente por temor a que ello minore o extinga automáticamente la eventual indemnización de los daños y perjuicios que la suspensión les haya podido ocasionar.