De la Ley 30/1992 a la Ley 39/2015: el procedimiento administrativo del siglo XXI

Por Víctor Andrés García Dopico, abogado

El que la vieja Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común quedaba obsoleta era asumido por los operadores jurídicos. Prueba de ello la encontramos en que ha sufrido más modificaciones en los últimos ocho años que en los primeros 15 años de su vigencia, en que sólo había sufrido la importante reforma operada por la Ley 4/1999. Entonces las nuevas tecnologías ocupaban un residual espacio en la Administración Pública y el mundo de Internet parecía inimaginable: hoy, en cambio, la Administración mira hacia los nuevos canales de transmisión de la información y asume unas necesidades y servicios que antes no existían con un importante volumen de trabajo (extranjería, protección de datos, información y protección del consumidor, etc.) o, aun existiendo, no proliferaban tantos expedientes como en estos momentos (urbanismo, reclamaciones de responsabilidad patrimonial, quejas ante organismos reguladores de banca, energía o seguros; medio ambiente, etc.). Precisamente, por estas razones ya había sido promulgada la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, la cual consideramos como la ley reguladora del procedimiento administrativo electrónico.

Para atender a esta necesidad de actualización de la Administración al siglo XXI, el legislador aprueba dos leyes, la 39/2015 y la 40/2015, ambas de 1 de octubre, siendo la primera de ellas la encargada de regular el procedimiento administrativo común y la segunda el régimen jurídico del sector público, con lo que de un solo texto se extraen dos para hacerlos más manejables. Sin embargo, hay aspectos que recuerdan que se trata del desdoblamiento de un único texto originario, como es el hecho de que los principios del procedimiento sancionador y la regulación de la responsabilidad patrimonial aparezcan sin encaje fácil en la Ley 40/2015, del Régimen jurídico del sector público, mientras que en la 39/2015, de procedimiento administrativo común, aparezca algún principio propio de la primera más que de la segunda (la preferencia ante un funcionamiento electrónico o las comunicaciones entre Administraciones con carácter preferentemente electrónico).

Así, según reconoce la Exposición de Motivos de la Ley 39/2015, el informe elaborado por la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas elaborado en el mes de junio de 2013 y que constituye el punto de origen de la confección de este texto normativo, parte del convencimiento de que una economía competitiva exige unas Administraciones Públicas eficientes, transparentes y ágiles. El Programa Nacional de Reformas de España para 2014, siguiendo estas tesis, recoge expresamente la aprobación de nuevas leyes administrativas como una de las medidas a impulsar para racionalizar la actuación de las instituciones y entidades del poder ejecutivo. Añade en el apartado III de dicha Exposición de Motivos que el avance de las nuevas tecnologías y la evolución legislativa de los últimos años obliga a refundir y reordenar el procedimiento administrativo para cohonestarlo con la Ley 11/2007, antes mencionada (de hecho, reconoce que en el entorno actual, la tramitación electrónica no puede ser todavía una forma especial de gestión de los procedimientos sino que debe constituir la actuación habitual de las Administraciones) y otras normas reguladoras del libre mercado o de liberalización de servicios (Ley Paraguas o Ley Ómnibus, por ejemplo).

La ley somete al principio de legalidad la regulación del procedimiento administrativo, lo que comporta que únicamente por Ley se podrán regular aspectos procesales en cualquier ámbito. Mientras antes existían dos reales decretos que regulaban el procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora (Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto) y el procedimiento de responsabilidad patrimonial (Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo), ahora ambas materias se regulan dentro del procedimiento común, aunque reconociendo ciertas peculiaridades propias de ellos, con lo que se hurta al poder ejecutivo de sus competencias sobre esta regulación, avocándosela el legislativo. De hecho, la ley deroga expresamente los citados decretos.

JUDICIALIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Llaman la atención las novedades que incorpora el procedimiento administrativo común, ya que recoge aspectos propios del procedimiento judicial, como es la capacidad de obrar (se extiende a los grupos de personas afectadas sin personalidad jurídica, que además de por sí mismas pueden comparecer representadas por una entidad en nombre de un colectivo, similar a la representación que pueden los sindicatos asumir en la jurisdicción social en nombre de una pluralidad de trabajadores en determinados casos. Las actuaciones administrativas para las que se la Ley requiere poder son: formular solicitudes, comunicaciones y declaraciones responsables, recursos, desistir o renunciar. Fuera de estos supuestos no se precisa acreditar la representación.

Se extiende la capacidad a los menores de edad en defensa de sus intereses (por ejemplo, los menores extranjeros no acompañados, sobre los que además existía ya jurisprudencia del Tribunal Constitucional). Esto puede abrir múltiples supuestos de capacidad, como la de estudiantes menores de edad que realicen actuaciones administrativas sin necesidad de firma de sus progenitores o la solicitud de servicios subscritas por menores (inscripción en piscinas, derecho de petición, etc.).

También vemos una judicialización del procedimiento administrativo en los apoderamientos apud acta que en cierto modo substituyen a las autorizaciones. Mediante comparecencia ante el órgano administrativo, puede ser apoderada otra persona para los actos que exijan representación. Así mismo, se declaran los sábados inhábiles, con lo que el cómputo de plazos se unifica en el ámbito administrativo y el judicial.

Al igual que las últimas reformas procesales en las normas reguladoras de la jurisdicción civil y la social, el procedimiento administrativo común recoge la posibilidad de finalización por medio de pacto o convenio entre las partes, esto es, mediante acuerdo. Aunque ya existía esta posibilidad, la vieja Ley 30/1992 apenas la mencionaba mientras que ahora sí cobran vigor. Es más, la Ley 40/2015 dedica un capítulo a regular los convenios como una faceta de la actividad administrativa, abriendo un abanico insospechado y de difícil previsión en el Derecho público español, en el que no estábamos acostumbrados a estas figuras paccionadas.

Una nueva similitud con los procedimientos judiciales la encontramos en los trámites complementarios regulados en el artículo 87 de la ley, consistentes en nuevas actuaciones administrativas tras el trámite de audiencia para mejor ilustrar al órgano administrativo. Las vemos similares a las diligencias finales judiciales, ya que el momento en el que se acuerdan nos invitan a pensar que su finalidad es asegurar un convencimiento a raíz de lo que se ha podido alegar en el trámite de audiencia antes de resolver definitivamente el expediente.

Donde sí se produce una expresa remisión a la Ley de Enjuiciamiento Civil es en el artículo 56.3 de la Ley 39/2015 que, en sede de medidas cautelares que pueda adoptar la Administración al iniciarse un expediente administrativo, se remite a la norma procesal para determinar cómo se adoptan y cuáles se imponen.

Por último, en este ámbito se puede destacar la previsión contenida en la letra g) del artículo 53.1 de la Ley 39/2015, que en el marco de la enumeración de los derechos que asisten en el procedimiento al administrado, recoge el de ser asistido por asesor, genérico término que engloba a los abogados.

INCORPORACIÓN DE ELEMENTOS DEL ORDENAMIENTO TRIBUTARIO

            Si bien en la regulación de los procedimientos tributarios ya se había incorporado plenamente la administración electrónica, en el ámbito administrativo común no se había logrado una plena implantación. Así, el principio de la preferencia en las comunicaciones electrónicas entre administrados y Administración y viceversa se toma de ahí, al igual que el catálogo de obligados a realizar sus actuaciones por medios telemáticos: si examinamos el artículo 14.2 de la ley, nos encontramos con que sólo pueden optar por relacionarse a través del sistema tradicional (notificaciones y escritos en soporte papel) las personas físicas, siempre que no sean profesionales colegiados y no actúen en ámbitos relacionados con su actividad. Un abogado, ad exemplum, podrá solicitar una licencia de obras o recurrir una multa en papel, pero no podrá recibir notificaciones físicas sobre cuestiones de turno de oficio.

La recepción de las notificaciones será a través de plataformas en la sede electrónica, si bien se prevé, como en la Dirección Electrónica Habilitada de la Agencia Tributaria, un plazo para acceder a ella y entenderse notificado y un aviso a un correo electrónico de que existe una notificación pendiente de ser visualizada. En cambio, si se realizare en papel, se toma del orden tributario el doble intento de notificación siendo el segundo en horario distinto al primero. La ley precisa que será tres días más tarde y en una franja horaria distinta a aquélla en que se hizo el primer intento, mediando en todo caso más de tres horas entre uno y otro. La horquilla que se establece es la de las 15 horas: si un intento fue realizado antes de esa hora, el segundo deberá ser llevado a cabo después, pero cuidando que, como mínimo, transcurran tres horas entre la del primero y la del segundo para evitar tratar de notificar a una hora que se ha visto que no se podía notificar al interesado por hallarse ausente.

Al igual que en el ordenamiento tributario y en la gestión de boletines de cotización a la Seguridad Social se actúa mediante personas autorizadas para firma por terceros o con autorizaciones en RED, respectivamente, se prevé en el artículo 6.7 de la Ley que se habilite a colectivos o profesionales para estos menesteres en el procedimiento administrativo, lo que a nuestro entender supone una oportunidad para la Abogacía y, de este modo, comparecer en nombre de clientes ante instancias administrativas utilizando los apoderamientos apud-acta si fuere el caso.

OTRAS NOVEDADES QUE INCORPORA LA NORMA

            Además de las anteriores reformas, que se inspiran en lo que ya tenemos en los juzgados o en la normativa tributaria, se recogen otras curiosidades, como la certificación de actos presuntos (artículo 24.4), en desuso desde la reforma de la Ley 30/1992 por la 4/1999.

En el procedimiento administrativo sancionador encontramos una peculiaridad de efectos muy discutibles, recogida en el artículo 62.4 de la ley y que podemos tildar como el denunciante chivato. Se prevé que, en el caso de un hecho que suponga infracción administrativa cometido por más de un sujeto, aquél que lo denuncie y cumpla otros requisitos (haber reparado el daño, aportar datos fidedignos de los hechos y autores, etc.), podrá exonerarse de la multa con que pudiera ser sancionado. Esta particular amnistía para los denunciantes podría conllevar dificultades en la aplicación práctica, toda vez que pocos supuestos cabe encontrar en que dos sujetos coincidan en conductas idénticas. Sí podría aplicarse en determinadas infracciones en materia de seguridad ciudadana.

En el procedimiento sancionador, aparece matizado que la propuesta de resolución sólo se adopta en esta materia. Los principios que lo informan, como ya hemos notado supra, no los encontramos en la ley del procedimiento administrativo común, sino en la 40/2015, del régimen jurídico de las Administraciones Públicas.

Y en materia de responsabilidad patrimonial sucede algo parecido. Mientras el procedimiento aparece regulado en la primera de las normas, hemos de acudir a la segunda para comprender el concepto y en qué casos concurre. Aquí se incorpora la responsabilidad por actos administrativos declarados nulos (normas o disposiciones de carácter general), aunque ello implique un férreo catálogo de requisitos para ser indemnizado un hipotético daño.

Por otro lado, las reclamaciones previas a la vía judicial, si bien antes aparecían reguladas, ahora desaparecen del articulado. La Exposición de Motivos expresamente indica que quedan suprimidas por entender que eran una carga que dificultaba el ejercicio de sus derechos y únicamente se circunscriben al ámbito laboral. Eso sí, se aprovecha para modificar la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social, para modificar los ámbitos en los que caben este tipo de reclamaciones previas.

Como última novedad, e inserta dentro del procedimiento administrativo (aunque sería más lógico en el texto legal referido al régimen jurídico del sector público), se regula el procedimiento de participación ciudadana en la elaboración de las normas por la Administración. Esto afecta a la confección de reales decretos y ordenanzas municipales. Sin embargo, se prevé que exista un Plan Anual Normativo: puede hacer más lento el proceso de elaboración de reglamentos al tener que supeditarse a esta planificación una actividad en tal sentido y podría constreñir otros cuya necesidad se aprecie en virtud de la evolución de los acontecimientos en el marco de una sociedad cada vez más dinámica.

VALORACIÓN GLOBAL DEL NUEVO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN

Como conclusión, a nuestro juicio, cabe extraer un dato positivo. La nueva Ley se adapta a las necesidades de los tiempos actuales, buscando el principio de eficiencia al dar entrada a las nuevas tecnologías y canales de transmisión y almacenamiento de la información. Lo hace tomando instituciones ya existentes en el orden jurisdiccional civil y social, así como aspectos del Derecho tributario que llevan años funcionando ahí. Pero también hereda problemas de ambigüedad en sus planteamientos y amplitud de maniobra para la Administración, dificultando así la invocación por los operadores jurídicos de vicios formales o de falta de seguimiento del procedimiento reglado al permitirse margen en la actuación administrativa. En estos concretos puntos, la ley no mejora apenas las cosas y la convierte en una oportunidad perdida.