La constitucionalidad de la nueva Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana

• Por José María García Gutiérrez, abogado urbanista y presidente de la Asociación Española de Abogados Urbanistas

El Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, aprueba el nuevo texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, que entró en vigor el mismo día de su publicación.

Esta Ley refunde el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, y los artículos 1 a 19, las disposiciones adicionales primera a cuarta, las disposiciones transitorias primera y segunda y las disposiciones finales duodécima y decimoctava; así como las disposiciones finales decimonovena y vigésima, y la disposición derogatoria, de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.

El derecho urbanístico versa sobre la utilización del suelo, por ello la norma fundamental que lo regula es la Ley del Suelo. Pero a diferencia del ejercicio de otros derechos de propiedad que se ejercitan sin más limitaciones que no lesionar los derechos de los demás, art 350 CC, el suelo por mandato constitucional desempeña una función social lo que impone limitaciones claras a su ejercicio estando sometido a cargas y obligaciones.

Dentro de este orden de cosas la primera cuestión a dilucidar sería ¿cuál es la causa o el motivo de esta Ley?. La Exposición de motivos muy escuetamente lo envuelve como refundición en un único texto de un puñado de artículos referentes a reforma y rehabilitación urbana, pero automáticamente la cuestión es ¿A qué obedece ese afán refundidor del legislador?

En efecto, desde la Sentencia 61/97 TC, el Alto Tribunal declara (además de configurar la distribución del marco competencial en el urbanismo a tres niveles: Estado, CCAA y municipios) que el urbanismo es competencia exclusiva de las CCAA, eso si con todas sus consecuencias de vaciamiento del Estado en favor de las mismas. Esta sentencia y otras posteriores, además, pusieron de manifiesto la necesidad de una legislación básica de derechos y deberes sobre el suelo (estatal) por encima de fronteras y territorios que regulasen la calidad y la sostenibilidad en la edificación. Esta sentencia declara inconstitucional y anula unos 200 arts de la Ley del suelo del 90 y TR 92 (digamos el núcleo duro de la misma) con lo que quedó tocada de muerte.

Creo que no hay precedentes en nuestro derecho de una sentencia tan contundente, que creó una situación de conmoción e incertidumbre, sobre que es lo que iba a pasar a partir de ese momento pues pierde las competencias. El Estado realiza un gran esfuerzo de contención para no invadir competencias y trata de vertebrar el sistema con una nueva ley simple y flexible, la del 98, pero esta nueva ley seguirá sufriendo correctivos por parte del Constitucional, llegando incluso a establecer que sobre las competencias exclusivas del Estado este tiene que dejar espacio a las Comunidades, tan solo pudiendo regular las cuestiones básicas con objeto de evitar desigualdades de trato y vertebrar mínimamente el sistema, pero todo lo que no sea esto o constituyan especialidades pasan a ser competencias de las CCAA. Por lo que incluso en las competencias exclusivas queda vaciado.

Es por ello que la Ley del 98 nace muy débil y la del 2007 (tan solo treinta y tantos artículos) y siguientes herederas de la misma están afectadas por ello. El Estado realiza un esfuerzo continuo por ocupar un espacio que no le corresponde, pues el urbanismo es competencia de las CCAA, ajustándose a la distribución competencial de la STC 61/97.

Así el TR 2008 realmente no es una ley nueva, sino que tan solo trata de consolidar este espacio del Estado, incorporando unos pocos artículos que quedaron olvidados del TR 92 de los que nadie se acordaba y que el TC formalmente no había derogado. Y ahora el TR 7/2015 viene a efectuar algo parecido incluyendo unos pocos artículos sobre principios generales de rehabilitación y regeneración urbana de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbana. Y esta es la idea que subyace en la Exposición de Motivos. Intenta reforzar la presencia de esta Ley dotándola de más contenido.

Respecto a estos nuevos artículos hay que destacar que existen varios recursos admitidos a trámite por el TC, que ponen el acento en la falta de competencia nuevamente sobre esta materia, dado que la reforma y renovación urbana constituyen materia urbanística propiamente dicha, y por tanto competencia de las CCAA que disponen de sus propias leyes reguladoras de la materia y sobre las que podría chocar. La Ley se adentra en muchos campos de dudosa constitucionalidad, por lo que en los próximos años asistiremos nuevamente al continuo goteo de sentencias del TC, y al nuevo vaciamiento de competencias de la LS estatal. No obstante, los derechos sociales (derecho a una vivienda digna) o los medioambientales, como la sostenibilidad, pueden activar la intervención del Estado en competencias urbanísticas propias de la CCAA como la rehabilitación o renovación urbana (la primera de carácter arquitectónico, sobre el edificio en concreto y la segunda sobre la ordenación urbana en su conjunto) mediante el juego de competencias cruzadas. Y en definitiva vertebrar el sistema mínimamente.

REGULACIÓN DE MÍNIMOS

En buena lógica se debería permitir que el Estado regulara unos mínimos en relación a este asunto, y a otros que repercuten directamente sobre cuestiones tan sensibles como la sostenibilidad de nuestras ciudades, y la calidad de vida de sus ciudadanos, evitando desigualdades de trato entre las normativas de las CCAA. Los recursos del planeta son limitados, no podemos seguir agotando recursos y contaminando de modo ilimitado. El suelo es un recurso limitado que en los últimos años se ha consumido de modo descontrolado.

Es por ello que la Ley insiste en que este desarrollo sostenible debe proporcionar el uso racional de los recursos, la cohesión social, la seguridad de las personas y la protección del medio ambiente entre otras. Por otro lado, los poderes públicos formularán y desarrollarán, en el medio urbano, las políticas de su respectiva competencia, de acuerdo con los principios de competitividad y sostenibilidad económica, social y medioambiental, cohesión territorial, eficiencia energética y complejidad funcional, procurando que esté suficientemente dotado, y que el suelo se ocupe de manera eficiente, combinando los usos de forma funcional.

La Exposición de Motivos también hace referencia a la posible aplicación supletoria de la LS 76. Aquí habría que decir que en puridad es así pero que en buena  praxis a nadie se le ocurriría aplicar la citada Ley. Esto es, cuando la sentencia TC 61/97 derogó el TR 92 algunos opinaban que se producía la reviviscencia de la LS 76. Esto es, la ley posterior deroga la anterior pero qué pasa si la nueva ley es a su vez anulada, en este caso por el TC, en buena lógica reviviría la Ley anterior. Resulta complejo aplicar dicha norma aunque sea de modo supletorio pues parte de un sistema muy distinto al actual y regula sobre todo materias hoy por hoy vetadas por el TC. No obstante esta normativa pervive en Ceuta y Melilla que mantuvieron esta regulación y en parte en las normativas autonómicas que adoptaron a la luz de la Sentencia 61/97 la normativa del TR 92 en su propia regulación o también parcialmente en algunas cuestiones se reproducen sus planteamientos en los tres Reglamentos del año 1978 (de gestión disciplina y planificación) en las CCAA que los apliquen directa o supletoriamente a su normativa.

Esta debilidad de la Ley del Suelo nueva, heredera de la LS 98 y TR2008 se observa en los primeros artículos, estatuto básico de los derechos y obligaciones de los propietarios, condiciones básicas del suelo, etc. Constituyen declaraciones de derechos en abstracto, a modo de constitución de derechos del suelo, que en muchas ocasiones se limitan a efectuar recomendaciones, sin regular nada porque no puede, y que en última instancia quedan pendientes de ámbitos competenciales de ámbitos inferiores, CCAA y municipios.

Dentro de este orden de cosas es de agradecer la supresión en la actual redacción de las referencias a discriminación por razones de género en el urbanismo. El TR 2008 al menos en dos ocasiones o mas hacía hincapié en que las actuaciones urbanísticas no podían ser discriminatorias entre hombres y mujeres e incluso en la aprobación de los planes había que incluir un informe de género. Es el marcado ideológico del anterior legislador impreso en la misma. Ahora se refiere al principio de equidad en general.

NOVEDAD PRINCIPAL

Lo mas novedoso quizás lo constituya el Informe de Evaluación del Edificio (IEE) que dentro del deber de conservar los edificios impone no solo que se acredite el estado de conservación del edificio en la línea de las famosas ITE, sino que además se incluya el cumplimiento de la accesibilidad universal y la eficiencia energética. Por tanto serán sustituidas por este nuevo certificado (revisándose la normativa municipal y autonómica respecto a los nuevos calendarios  que incluyan estos tres aspectos en las áreas de rehabilitación). Además el legislador permite que si hubiera una ITE vigente bastaría con añadir el informe de accesibilidad universal y el de eficiencia energética.

Mas ambiguo es el art 30 que por un lado apunta a que los IEE serán redactados por los técnicos prevenidos en la LOE para la intervención en los edificios de tipología residencial, pero por otro se desliza hacia la Disposición final Primera, con lo que parece que se abre la veda a prácticamente cualquier técnico. Hay que recordar el difícil equilibrio conseguido en orden al reparto competencial en las edificaciones entre los distintos técnicos, por acuerdo entre los distintos colegios profesionales, plasmado en el art 10 y 12 en relación al 2.1  de la LOE, ordenándolo en torno a tres grupos de tipologías edificatorias. Este equilibrio amenaza con romperse no solo por la redacción del art 30 del TR 15, sino también por aplicación de la directiva del Comisario Bolkestein y la liberalización de la prestación de los servicios profesionales (recuérdese como acabó el proyecto de colegios profesionales).

También se incluyen cuestiones registrales bastante interesantes que elevan el grado de exigencia de las mismas como la inscripción de las obras nuevas, artículo 28, el artículo 26 establece la diferencia entre finca y parcela y el complejo inmobiliario, y finalmente, en el artículo 68.2 se establece el plazo y la prórroga de la nota marginal, de la duración del inicio del expediente de beneficios y cargas de la actuación de transformación urbanística. etc Esto hay que conectarlo con el Reglamento 1093/97 de inscripción de los actos de naturaleza urbanística que resulta sumamente útil para todas estas cuestiones.

Mantiene los dos tipos de suelo, rustico y urbano, que realmente no es una clasificación del suelo ya que es competencia de las CCAA, sino lo que define como situaciones básicas a efectos de valoraciones. Esto ha sido muy criticado pues trata de crear una ficción, negando la existencia del suelo urbanizable que dice que no existe y que solo es suelo rústico sobre el que se generan unas expectativas, y que esto no puede tenerse en cuenta a efectos de valoración. Esto por si solo refleja un profundo desconocimiento de lo que es el valor de las cosas. Mantiene un sistema de valoraciones de carácter confiscatorio con objeto de abaratar las expropiaciones hasta límites insospechados. El TS ya se ha pronunciado ratificando el sistema de valoraciones recogido en la Ley 07 y TR 08, pero con votos reservados de algunos magistrados que explican con toda claridad que la expropiación tiene que garantizar un justiprecio o valor de sustitución, y que en este caso se vulnera ostensiblemente. Es una perdida de oportunidades para corregir el sistema de valoraciones, y reflejar en la ley las tres situaciones reales en que se encuentra el suelo no en dos, pues repito esto es una ficción.

Continúan dentro del juego de competencias cruzadas los porcentajes para reservas de suelo para VPO y la horquilla de cesiones. Continúa “ el canto al agente urbanizador “ aunque nada de lo que dice es vinculante para las CCAA ya que algunas no disponen siquiera de ese sistema de ejecución. Recuerdes lo que la Ley Trujillo denominaba “ los principios constitucionales de la Ley de empresa”.

Expropiaciones es lo mismo, donde lo mas novedoso era la retasación, y la responsabilidad patrimonial por causas urbanísticas que lo agrava en caso de indemnización al propietario o al promotor.

El modelo urbanístico español parte de una regulación integral del territorio, pormenorizada, que deja poco espacio tanto al proyectista como a los políticos, que se encuentran encorsetados dentro de un marco legal que los limita sobremanera. Algunos autores hablan de una  arquitectura de ordenanza para referirse a una arquitectura dominada por regulaciones demasiado rígidas y arbitrarias que impiden posibilidades más actuales. El urbanismo español del s XXI debe estar abierto hacia planteamientos más flexibles, que faciliten  por ejemplo la inversión, debe estar abierto al avance y la modernidad.

Esto unido a un sistema de valoraciones decimonónico (desde la LS del 56 no se le había ocurrido al legislador fijar valores objetivos al margen de la realidad) que crea incertidumbre y nos aparta cada vez mas, en esta materia, de lo que está sucediendo, desde hace ya tiempo, en los países avanzados. El urbanismo en nuestro país hace mucho tiempo que perdió la carrera global de las grandes ciudades. Se pierden grandes oportunidades, se pierde competitividad y esto perjudica la calidad de vida de sus ciudadanos. Esto es lo que venimos denominando desde hace bastante tiempo como crisis del sistema de planificación en nuestro país (que no se refiere a la planificación como técnica de ordenación en si misma, sino a la cerrazón del sistema).