La inseguridad jurídica en el procedimiento de autorización de cierre de instalaciones de generación eléctricas

Por Ana Barreira, directora de IIDMA, y Carlota Jover, abogada de IIDMA

@ambarreira

@cjribalta 

El 27 de abril de 2018, el Grupo Parlamentario Popular registró en el Congreso de los Diputados una Proposición de Ley para modificar, en lo relativo al procedimiento de autorización de cierre de instalaciones de generación eléctricas, la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico (la Proposición). Mediante esta Proposición, se modificaría el artículo 53 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico ampliando los supuestos en que puede denegarse el cierre de una instalación de generación eléctrica.

A la hora de escribir este artículo no se había producido el cambio de Gobierno. Sin embargo, el día 12 de junio finalizaba el plazo para que el Gobierno actual pudiera oponerse a la proposición de Ley de acuerdo con lo previsto en el artículo 134.6 de la Constitución y 126.2 del Reglamento del Congreso de los Diputados. Este último artículo exige que la oposición del Gobierno a cualquier proposición de Ley tenga una afectación directa en los Presupuestos Generales del Estado y esté motivado tal y como ha declarado el Tribunal Constitucional en su sentencia de 12 de abril de 2018 (ECLI:ES:TC:2018:34)”

La Proposición sustituye al Proyecto de Real Decreto por el que se regula el Procedimiento de Cierre de las Instalaciones de Generación Eléctrica (el Proyecto de Real Decreto), y adolece de sus mismos defectos, como la inseguridad jurídica en la que sume al sector eléctrico.

El contenido del Proyecto de Real Decreto se sometió a consulta pública en agosto de 2017. En el marco de esta consulta, IIDMA le transmitió al Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital su valoración de la redacción propuesta. Una vez finalizada dicha consulta, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia emitió también un Informe muy crítico con el Proyecto de Real Decreto[1], que ponía en duda su viabilidad. Así, parece que, tras encontrarse con la oposición tanto del público como de la Administración para la aprobación del Real Decreto, el anterior Gobierno optó por presentar a tramitación ante las Cortes una proposición de ley a través de su grupo parlamentario puenteando, de esta manera, las obligaciones en materia de participación pública y de motivación de la medida a las que está sometido el Gobierno.

En particular, con el cambio de procedimiento, el anterior Gobierno evita tener que llevar a cabo la consulta pública a la que le obliga el artículo 26.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Igualmente, dado que en el Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado para el año 2018, aprobado por Consejo de Ministros de 7 de diciembre de 2017, no figuraba la aprobación de una norma para modificar la Ley del Sector Eléctrico en cuanto al procedimiento de autorización de cierre de las instalaciones de generación eléctrica, sería necesario justificar este hecho en la correspondiente Memoria del Análisis de Impacto Normativo[2]. En consecuencia, presentando una proposición de Ley por parte del grupo popular en el Congreso, evita la obligación de llevar a cabo una consulta pública, resultando en una perversión del sistema democrático porque, de acuerdo con el artículo 44 del Reglamento del Congreso de los Diputados, la participación de la sociedad civil en la tramitación de esta norma queda en manos de los grupos parlamentarios dentro de los límites a los que esté sometida la comisión legislativa que tramite la proposición. Dicha participación se limita a las comparecencias que así sean solicitadas por las comisiones parlamentarias involucradas, lo que sin lugar a duda no permite una participación amplia de la sociedad civil.

Es evidente que tras la “reprimenda” de la CNMC a los anteriores responsables del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital por intentar modificar una Ley a través de un reglamento era necesario realizar una modificación de la Ley del Sector Eléctrico. Sin embargo, en lugar de presentar un proyecto de Ley se ha utilizado esta  artimaña para evitar la participación ciudadana.

IMPACTO EN LA SALUD

El texto propuesto, en esta ocasión por el grupo popular en el Congreso, de nuevo no tiene en cuenta la salud de los españoles, pues el procedimiento de autorización de cierre contemplado en el mismo no prevé la necesidad de considerar los impactos a la salud de las emisiones generadas por las instalaciones que queman combustible fósil como son las centrales de carbón o los ciclos combinados. Recordemos que el Comité de los Derechos del Niño en sus  Recomendaciones a España sobre el Examen de los V y VI Informes Periódicos Consolidados publicadas el 2 de febrero de 2018  “recomienda al Estado español que lleve a cabo una evaluación de los impactos de la contaminación atmosférica generada por las centrales térmicas de carbón en la salud de los niños/adolescentes y en el clima, que sirva como base para diseñar una estrategia para remediar dicha situación y regular de manera estricta las emisiones máximas de contaminantes atmosféricos, incluyendo las generadas por parte de empresas privadas”. Esta proposición de Ley no respeta en absoluto el llamamiento realizado por el Comité de los Derechos del Niño al Estado español.

Por otra parte, dicha proposición no prevé la necesidad de ponderar los diferentes intereses que deben protegerse en función del órgano que emita un informe desfavorable al cierre: la CNMC, la Oficina de Cambio Climático y el Instituto para la Diversificación y el Ahorro de Energía. Es decir, si uno de estos órganos emite un informe desfavorable por considerar que puede afectarse de forma desfavorable a su respectivo ámbito de competencia la autorización será denegada. Junto a esos informes, también  Red Eléctrica Española debe emitir un informe sobre el posible riesgo para la seguridad del suministro tal y como establece el artículo 53(5) de la Ley del Sector Eléctrico, párrafo que no es objeto de modificación por la proposición. Aunque este informe no fuera desfavorable, , el Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital podrá establecer reglamentariamente las medidas necesarias para hacer posible que la central continúe funcionando, incluyendo entre las mismas un procedimiento de concurrencia competitiva en el que se transmita la titularidad de la instalación, tal y como establece la proposición presentada por el grupo popular.

Sin bien esta proposición de Ley necesitará el apoyo de, al menos, otro grupo parlamentario para lograr la mayoría necesaria para su aprobación, es evidente que el texto propuesto muestra el empecinamiento en postergar la acción para hacer frente al cambio climático por parte de nuestro Gobierno. Al mismo tiempo llama la atención que un año después del lanzamiento a “bombo y platillo” de unas jornadas para impulsar la elaboración de un anteproyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética inauguradas por el mismísimo anterior presidente del Gobierno, aún no existe sobre la mesa borrador alguno. Mientras tanto se elaboró un borrador de Real Decreto para impedir el cierre de las centrales de carbón, entre otras instalaciones de generación de energía y una proposición de Ley.

A pesar de la urgencia de hacer frente al cambio climático la actuación del anterior gobierno denota una falta de ambición y de visión en este asunto, así como el cada vez más evidente alejamiento del Gobierno de las demandas sociales y de nuestro Planeta.

[1] Acuerdo del Pleno del Consejo de la CNMC de 24 de enero de 2018 por el que emite Informe sobre el Proyecto de Real Decreto por el que se Regula el Procedimiento de Cierre de las Instalaciones de Generación.

[2] El contenido de dicha memoria es el que establece el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.