La nueva Ley de Transparencia: un importante desafío social

Jesús Lizcano Alvarez, presidente de Transparencia Internacional España y catedrático de la Universidad Autónoma de Madrid

España cuenta, por fin, con una Ley de Transparencia; más vale tarde que nunca. Aunque nuestro país haya sido el último de los países europeos de cierto tamaño en contar con una ley de esta naturaleza, podemos estar finalmente satisfechos con el nacimiento de esta importante Ley, aunque no sea la mejor ley posible. Esta Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno representa un hito importante que puede ayudar a cambiar bastantes cosas en el panorama de la transparencia y apertura informativa de las instituciones públicas españolas, así como en el nivel de conocimiento, control e incluso de la participación de los ciudadanos en las cuestiones relacionadas con las mismas. Esta Ley, en definitiva, puede marcar un antes y un después en la cultura informativa del Sector Público y en la implicación ciudadana en el devenir de sus instituciones.

Hemos de tener presente que la transparencia es hoy día un valor tan esencial como necesario en el contexto político, económico y social. La transparencia está inherentemente unida al derecho a saber de los ciudadanos, que exigen de forma creciente estar suficientemente informados y tener un mayor grado de participación en las decisiones que les afectan. La transparencia constituye así un pilar básico que es necesario desarrollar e impulsar desde todos los niveles de la sociedad como elemento fundamental para conseguir la equidad social y la eficiencia económica, y esta nueva ley puede ayudar a ello en gran medida.

La Ley de Transparencia, por otra parte, viene a posibilitar el impulso del Gobierno abierto, que constituye un objetivo fundamental de una sociedad moderna y democrática como todos deseamos que sea la sociedad española. El Gobierno abierto propicia, en primer lugar, la información, y en segundo lugar, la participación de los ciudadanos en relación con los asuntos, decisiones, políticas de gasto, etc. de los gobiernos y las instituciones públicas a todos sus niveles. Es por ello un elemento fundamental para reforzar la democracia y la integración ciudadana con las propias instituciones.

PROCESO DE GESTACIÓN Y MEJORAS DE LA LEY

Haciendo una breve referencia al proceso de gestación de esta Ley cabe señalar, en primer lugar, que ha sido la primera ley que ha pasado por un procedimiento de consulta pública, y que durante un tiempo estuvo publicado el anteproyecto de ley en la web institucional de la vicepresidencia del Gobierno, de forma que los ciudadanos pudieron acceder al mismo y presentar sugerencias o propuestas para que el texto pudiese ser mejorado; se formalizaron más de tres mil sugerencias escritas en relación con dicho anteproyecto.

Por otra parte, hubo un Grupo de expertos que durante algunos meses (en 2012) nos reunimos periódicamente para estudiar el contenido del anteproyecto y proponer las correspondientes propuestas para mejorar dicho texto. La realidad es que no se nos hizo demasiado caso, aunque se incorporaron al menos algunas de nuestras sugerencias al texto normativo. Posteriormente, ya en los primeros meses de 2013, algunos expertos y representantes de instituciones de la sociedad civil tuvimos oportunidad de comparecer en el Congreso de los Diputados para aportar nuestra opinión y nuestras sugerencias a los señores diputados.

Como consecuencia de esta serie de consultas públicas y de participación social, el Proyecto de Ley que pasó a tramitarse parlamentariamente en 2013 era claramente mejor que el anterior proyecto de 2012. Por ejemplo, se amplió el colectivo de sujetos e instituciones afectados por la ley, dado que finalmente entraron en la misma los Partidos políticos, los Sindicatos, las organizaciones empresariales, la Casa Real, el Banco de España, así como aquellas entidades privadas que reciban subvenciones superiores a los 100.000 euros (o que al menos el 40% de sus ingresos totales sean ayudas públicas).

Otras mejoras que se incorporaron en el texto legal fueron las siguientes: a) Se añade el requisito de que toda la información ha de ser comprensible, de acceso fácil y gratuito. b) Se incluye la obligación de publicar en cada una de las instituciones públicas un organigrama actualizado que pueda identificar a los responsables de sus diferentes órganos, así como su perfil y trayectoria profesional. c) Se recoge la obligación de publicar todos los contratos, incluidos los contratos menores; aunque éstos se podrán publicar trimestralmente, se elimina la posibilidad de presentar la información sobre los mismos de forma agregada, como estaba contemplado en el anterior proyecto de ley. d) Los organismos públicos habrán de informar en el apartado de Presupuestos sobre su nivel de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. e) El nuevo Portal de Transparencia habrá de incluir la información cuyo acceso se solicite con mayor frecuencia, y además la información que contendrá deberá basarse en los principios de accesibilidad, interoperabilidad y reutilización. f) Los solicitantes de la información ante cualquier institución pública no estarán obligados a motivar su solicitud de acceso a la información. En resumen, son las anteriores algunas de las mejoras que se incorporaron al último Proyecto de Ley, y que supusieron claros avances en relación con el anterior proyecto de 2012.

CONTENIDOS BÁSICOS DE LA LEY

Haciendo una breve y genérica referencia a los contenidos de la nueva Ley, agrupados en un conjunto de cuarenta artículos, podemos distinguir en principio tres grandes partes o patas en la Ley, que se recogen explícitamente en el propio título de la misma, esto es, una primera parte relacionada con la transparencia, otra con el acceso a la información pública, y una tercera parte relacionada con el buen gobierno. Las dos primeras están incluídas en el Título I de la Ley, y a la tercera se dedica el Título II del nuevo texto legal.

El primero de los tres ejes básicos de la Ley es precisamente el de la Transparencia activa, a la que se dedica un conjunto de artículos que recogen toda aquella información que las instituciones públicas (y las antes citadas entidades privadas) van a tener que publicar de forma obligatoria. Un primer capítulo está dedicado a delimitar los sujetos que están obligados a suministrar la información, y el segundo capítulo de este primer Título se refiere a toda aquella información de carácter institucional, organizativa, económica, presupuestaria, etc. que van a tener que publicar las más de 21.400 instituciones públicas existentes en España, así como las otras entidades privadas mencionadas; también se regula en esta primera parte el denominado Portal de Transparencia, que centralizará y facilitará el acceso on-line de los ciudadanos a toda aquella información publicada por los distintos organismos.

Por otra parte, el Acceso a la información pública se recoge en el tercer capítulo de esta Ley, y en él se regula toda aquella información que van a poder solicitar los ciudadanos, a las instituciones, así como la forma y los cauces para ejercer ese derecho y llevar a cabo las solicitudes. También se contemplan una serie de causas de inadmisión, la forma y los plazos de las correspondientes resoluciones por parte de las instituciones públicas, así como la creación de unidades de información que permitan instrumentar la recogida y el suministro de esta información a los ciudadanos.

El Título II de la Ley se refiere, por otro lado, al Buen gobierno, siendo la parte de la Ley más relacionada con la prevención de la corrupción, a diferencia de las dos partes anteriores, que están referidas como se ha dicho a la transparencia. En este Título se establecen una serie de principios que deberán regir y se deberán asumir por parte de los cargos y mandatarios públicos de cara a evitar o prevenir cualquier tipo de actuación ilegal, relacionada sobre todo con la corrupción. Se establece, por otra parte, un importante régimen de infracciones y sanciones para los casos de incumplimiento de las normas y principios recogidos en este Título, cosa que no existe en relación con los temas de transparencia recogidos en el Título I de la Ley.

Cabe reseñar finalmente que la Ley contiene un Título III dedicado exclusivamente al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, un nuevo organismo público que se va a ocupar de velar por el cumplimiento de las obligaciones de transparencia y de acceso a la información, así como la observancia de las disposiciones del buen gobierno; a él nos referimos en el siguiente apartado.

Estos contenidos y derechos que contempla de la Ley van a permitir a la sociedad y los ciudadanos disponer de una gran cantidad de información sobre las instituciones públicas en España, y ello, aparte de incrementar el nivel de transparencia, va a dificultar al menos la existencia de prácticas corruptas en las instituciones públicas y políticas. La Ley va a ser, en definitiva una herramienta que va a impulsar el derecho a saber, la participación ciudadana y consecuentemente el nivel efectivo de democracia en nuestro país.

DEFICIENCIAS Y LIMITACIONES DE LA LEY

A pesar de ese importante papel de avance social de la Ley, no va a ser en absoluto la mejor ley posible, ya que la misma contiene una serie de deficiencias que no se han subsanado en su tramitación parlamentaria final, lo cual es debido en buena medida a que el conjunto de los partidos políticos no han sabido estar a la altura de las circunstancias, y no han hecho los esfuerzos necesarios para alcanzar los correspondientes pactos o acuerdos en esta materia de la transparencia, tan importante y tan demandada por la ciudadanía y la sociedad de este país.

Vamos a hacer referencia a algunas de estas deficiencias o déficits con los que ha nacido la nueva Ley, en concordancia lo que hemos recogido en una Declaración de Transparencia Internacional España a tal efecto (http://www.transparencia.org.es):

En primer lugar, no se contemplan clara y explícitamente en la nueva Ley infracciones ni sanciones a políticos y funcionarios públicos por el incumplimiento de las normas de transparencia. Sólo se introduce una nueva referencia a la infracción derivada del reiterado incumplimiento de las obligaciones de publicidad activa, contemplándose algo similar en cuanto a la obligación de resolver en plazo las demandas informativas de los ciudadanos. Hubiera sido conveniente que se introdujesen de forma clara en la Ley diversos supuestos de infracciones y sanciones en relación con el incumplimiento de las normas recogidas tanto en cuanto a publicidad activa, como en cuanto al derecho de acceso a la información pública, y ello a la espera de un mayor nivel de detalle en el desarrollo reglamentario.

Por otra parte, se establece en la Ley un régimen de Silencio administrativo negativo, que respeta muy poco el derecho de los ciudadanos a tener una respuesta explícita, de un tipo o de otro, por parte de la Administración, y que hace que en la práctica, si las instituciones públicas no desean contestar a las solicitudes de información, éstas se entienden simplemente denegadas transcurrido el plazo estipulado de un mes. Debería haberse incluido expresamente en la Ley la obligación de las instituciones públicas a contestar o resolver las solicitudes recibidas en el citado plazo, o aún después de vencido dicho plazo, fijándose alguna sanción disciplinaria (apercibimiento, multa, o suspensión de empleo y sueldo, por ejemplo) para el funcionario público o responsable que no cumpliera con la petición en tiempo sin motivo justificado.

Otra de las deficiencias de la nueva Ley es que limita específicamente el acceso a aquella información que perjudique determinadas cuestiones tales como los “intereses económicos y comerciales”, la “política económica y monetaria”, o la “protección al medioambiente”. Estas cláusulas tan genéricas deberían haber sido matizadas o concretadas en mayor medida en el texto legal, pues una interpretación amplia de las mismas puede mermar en gran medida el derecho de acceso a la información.

Aunque la Ley, por otra parte, introduce la obligación para las Administraciones Públicas de publicar la relación de sus bienes inmuebles, se excluye así del texto legal la obligación de que estas instituciones publiquen todo el patrimonio que poseen, esto es, no solamente los bienes inmuebles, sino asimismo los restantes bienes y derechos que conforman dicho patrimonio. Ello implica ocultar a los ciudadanos una parte muy importante del patrimonio público español, como es todo lo relacionado con los bienes muebles y derechos reales de las entidades públicas: Dinero, valores mobiliarios y otros activos financieros, créditos, bienes de carácter histórico, mobiliario, equipamientos e instalaciones, obras de arte, vehículos oficiales, etc. El valor global de todos estos elementos en el conjunto de las más de 21.400 entidades públicas españolas, aunque actualmente nadie lo conoce, es fácil suponer que alcance muchos miles de millones de euros, de ahí la conveniencia de que la Ley hubiese obligado a las instituciones públicas españolas a publicar todo su patrimonio, dado que es un patrimonio costeado por los ciudadanos, y que tienen por tanto derecho a conocer.

En relación al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, creemos que es un órgano que ha nacido con un notable déficit de independencia. En primer lugar, porque el presidente es nombrado por el Gobierno, y su refrendo parlamentario exige la mera aplicación de la mayoría parlamentaria; hubiera sido conveniente de cara a asegurar un adecuado nivel de consenso, que su nombramiento hubiera haberse aprobado por mayoría parlamentaria cualificada. Por otra parte, pensamos que el Consejo de Transparencia hubiera tenido unos mayores visos de objetividad e independencia si en su composición se hubiese dado entrada igualmente a un diputado y a un senador representantes de la oposición parlamentaria, así como a representantes de organismos de la sociedad civil que promueven la transparencia y el buen gobierno.

En lo que respecta finalmente a la entrada en vigor de la Ley, cabe señalar que se retrasa el plazo de entrada en vigor de la Ley durante dos años para la gran mayoría de las instituciones públicas existentes en España: las pertenecientes a los ámbitos autonómico y local (de las 21.400 instituciones públicas existentes, más de 20.000 son de carácter autonómico o local). Resulta evidente que las instituciones de cierto tamaño estarían suficientemente preparadas para proporcionar la información que requiere la ley en un plazo bastante más corto, como así lo acreditan los Índices de Transparencia que en TI-España venimos haciendo en los últimos años a Comunidades Autónomas, Diputaciones Provinciales y Ayuntamientos.

Finalmente, y como se recoge en la mencionada declaración institucional, Transparencia Internacional España va a hacer a partir de ahora todo lo posible para que los ciudadanos y las instituciones puedan conocer y utilizar al máximo los contenidos y los derechos que les otorga esta Ley de Transparencia, con el fin de que puedan ejercitar de forma efectiva su derecho a saber, y puedan conocer y participar en mayor medida en el devenir de las instituciones del sector público y demás entidades incluidas en esta nueva Ley de Transparencia.