La reforma fiscal y las necesidades de la economía española

Por Juan Corona, catedrático de Hacienda Pública de la Universitat Abat Oliba CEU y miembro de la Comisión de Expertos para la reforma del sistema tributario

Dada la amplitud y complejidad del Informe de la Comisión de Expertos para la Reforma del Sistema Tributario Español no pretendemos en estas líneas realizar una exposición detallada de todas las propuestas, sino explicar el contexto y las condiciones en las que se ha desarrollado el trabajo de la Comisión, así como las grandes líneas maestras del contenido de la reforma planteada.

El mandato recibido por parte del Consejo de Ministros solicitaba el diseño de un sistema tributario más sencillo, que garantizara la suficiencia recaudatoria, orientado al crecimiento económico, cuidadoso con el desarrollo social y vigilante sobre la unidad de mercado y la neutralidad fiscal. Ello implicaba realizar un análisis detallado de la totalidad del sistema fiscal español, prestando especial atención a sus efectos económicos, considerar la situación económica actual y su previsible evolución en el medio plazo, posicionar el sistema español en el marco del sistema comparado, esencialmente con respecto a los países de la Unión Europea y, tener en cuenta, las recomendaciones recientemente realizadas por la Unión Europea, el Fondo Monetario Internacional y la OCDE.

De todos estos condicionantes, obviamente, el más restrictivo ha sido garantizar la neutralidad en términos recaudatorios, porque ha obligado a realizar cambios impositivos perfectamente compensados desde el punto de vista global. En este sentido, y partiendo de la prioridad absoluta de responder a los objetivos de consolidación fiscal a los que España se ha comprometido hasta 2016, la filosofía del informe se ha centrado en la propuesta de dos fases para la reforma. Una primera fase consistente en una reducción compensada de impuestos directos, y una segunda fase orientada a una devaluación fiscal. Con respecto a la primera el punto de partida ha sido una reducción en las tarifas de los impuestos directos (y en algún caso supresión) con la finalidad de impulsar el incipiente, y todavía no asegurado, crecimiento económico.

Ello ha supuesto una simplificación del sistema y de la estructura especifica de los impuestos, teniendo en cuenta que se ha hecho un esfuerzo especial para recomponer las bases imponibles de los mismos, minorando en lo posible los gastos fiscales, con la finalidad de conseguir avances importantes en términos de equidad horizontal, especialmente en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. Obviamente, se ha tenido muy en cuenta la protección de los rendimientos más reducidos del trabajo y la mejora del tratamiento fiscal de las familias y de los discapacitados. Simultáneamente, se han sugerido medidas en diversos impuestos con la finalidad de proteger e incentivar el ahorro privado, respetando el principio de no dirigismo fiscal, en otras palabras que las decisiones sobre el destino del ahorro no estén condicionadas por las figuras impositivas.

IMPOSICIÓN EMPRESARIAL

En el ámbito de la imposición empresarial pueden destacarse cuatro objetivos principales: la supresión de desincentivos al crecimiento empresarial (unificando los tipos impositivos); la modificación (en muchos casos supresión) de exenciones y deducciones que vaciaban la base imponible del impuesto; el diseño de dichas deducciones con la finalidad de evitar la tendencia al endeudamiento excesivo de las sociedades y la reducción del tipo impositivo, factor clave de competitividad en el ámbito de la inversión y la actividad empresarial.

En el marco de la imposición patrimonial, resultaba obligado sugerir la supresión del Impuesto sobre el Patrimonio, no sólo por sus efectos claramente perjudiciales sobre el ahorro, sino porque es la tendencia marcada en las reformas fiscales de los países avanzados en estos últimos años. Por el mismo motivo se propone una simplificación considerable del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, acompañada de un descenso de tipos impositivos que favorezca la creación de patrimonios y la transmisión de los mismos.

Obviamente, todas las medidas propuestas implican, caeteris paribus, una disminución importante de recaudación que es preciso compensar adecuadamente para dar cumplimiento al mandato del Consejo de Ministros. Para conseguirlo, al margen de los ingresos que pueden recuperarse vía reducción de gastos fiscales, se contemplan dos vías complementarias: la primera, potenciar la lucha contra el fraude fiscal ante la evidencia disponible de que sus cifras en España son muy elevadas si las comparamos con las de los países de nuestro entorno y, por otro lado, mediante un incremento compensado de los impuestos indirectos.

Precisamente ésta ha sido una de las cuestiones más comentadas del informe, por lo que merece la pena detenerse un poco en ella. Por lo que se refiere a los impuestos especiales los análisis comparativos demuestran que sus tarifas se encuentran en España claramente por debajo de las medias comunitarias y, en consecuencia, es un ejercicio obligado el aproximarse a tales promedios, en especial en los llamados impuestos medioambientales que, probablemente, sean los que cuentan con una mayor aceptación social.

Con respecto al IVA, impuesto de gran capacidad recaudatoria, la sugerencia de la Comisión consiste sencillamente en que determinados productos incluidos en la actualidad en el tipo reducido pasen a tributar al tipo general (exceptuando algunos sectores de trascendencia esencial para la economía española, fundamentalmente vivienda y turismo). Dicha modificación está diseñada con la finalidad de alterar lo menos posible la propensión al consumo, y además resulta imprescindible, para llevar a cabo la importante bajada de impuestos directos que hemos comentado con anterioridad. El IVA es un impuesto neutral en términos económicos, por lo que la valoración global de los efectos de la reforma (que es como debe hacerse) supone un claro avance en términos de progresividad.

SEGUNDA FASE DE LA REFORMA

En lo que se refiere a la devaluación fiscal, segunda fase de la reforma, se justifica en base a dos argumentos: primero, abaratar el coste del empleo sin reducir salarios y, segundo, mejorar la competitividad española en el exterior. Resulta bastante evidente que la crisis económica española ha conducido a unas tasas de desempleo inasumibles para una economía avanzada y a una competitividad exterior muy reducida, especialmente con los países de la UE. Por dicho motivo, si queremos enfrentarnos directamente a ambos problemas es imprescindible llevar a cabo una importante reducción de las cotizaciones sociales, sin afectar a los salarios percibidos por los trabajadores, orientada a las cotizaciones sociales pagadas por las empresas y, especialmente, concentrada en las cotizaciones de los empleos con bajos salarios.

Desde el punto de vista de la Seguridad Social se producirá una fuerte reducción de ingresos que debería financiarse, en ese momento, con un incremento de los tipos generales del IVA, que es el único impuesto cuyos efectos internos sobre el ahorro y el crecimiento no son negativos y sus efectos devaluatorios externos son positivos.

La Comisión es consciente de que una reforma de este calado requiere un entorno económico sólido y, por consiguiente, queda condicionada a la verificación en la práctica de los resultados  de la primera fase de la reforma. Si éstos son positivos, es muy recomendable aprovechar la coyuntura para llevar a cabo esta reforma que nos permitiría consolidar el incipiente crecimiento económico de estos últimos meses.