La tensión jurídica entre veracidad y libertad de expresión: nueva regulación de los análisis sobre productos alimenticios

Por José Luis Palma Fernández, socio de Gómez-Acebo & Pombo Abogados

1. Introducción normativa

El veterano Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, por el que se regulan las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria, ya disponía, hace más de treinta años, que en todos los análisis que se efectuaran a iniciativa de cualquier persona física o jurídica y cuyos resultados se destinaran a su difusión a través de los medios de comunicación debían aplicarse las mismas garantías que las establecidas para los análisis y el procedimiento del control oficial.

Será ahora la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria, la que establece que los estudios, informes y análisis comparativos sobre productos alimenticios dispuestos para su venta al consumidor final y cuyos resultados se destinen a su difusión deberán observar los principios de veracidad, rigor técnico y analítico, así como cumplir con todas las garantías previstas en la normativa nacional o comunitaria en materia de análisis. La disposición adicional cuarta de la citada Ley 12/2013 contiene la previsión de que habrá de establecerse reglamentariamente el procedimiento para la toma de muestras y análisis y para la comunicación de los resultados a los que tendrán que ajustarse los estudios, informes y análisis comparativos.

Y a dicho mandato legal viene a dar cumplimiento el complemento reglamentario que constituye el reciente Real Decreto 538/2015, de 26 de junio, por el que se regula la realización de estudios, informes y análisis comparativos sobre productos alimenticios, objeto de nuestro análisis.

2. La nueva regulación

El preámbulo del nuevo Real Decreto, en su párrafo primero, parte de la afirmación de que el sistema vigente desde 1983 —el del ya citado Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, por el que se regulan las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria— «dispone que en todos los análisis que se realicen a iniciativa de cualquier persona física o jurídica y cuyos resultados se destinen a su difusión a través de los medios de comunicación, deben de aplicarse las mismas garantías que las establecidas para los análisis y el procedimiento de control oficial».

A partir de esta premisa, el mismo preámbulo, en su párrafo segundo, vincula el proyecto con la Ley 12/2013, cuya disposición adicional cuarta resume, pasando después en su párrafo tercero a describir brevemente el contenido del Real Decreto 538/2015.

El nuevo Real Decreto —cuídese de verlo con detalle— no regula el sistema que podíamos denominar de «control oficial», que sigue siendo el establecido en los artículos 15 a 17 del Real Decreto 1945/1983 —que no es derogado ni por la Ley 12/2013 ni por el presente Real Decreto—, sino que establece un control que hasta la fecha no existía, obligando a todo aquel que quiera difundir los resultados a seguir unos procedimientos que —se afirma en la Ley 12/2013 y en el nuevo Real Decreto— constituyen un mecanismo que pretende asegurar la veracidad y el rigor técnico y analítico —a la vez que ofrece garantías para los posibles afectados—.

El elemento central del Real Decreto lo constituye, tras el establecimiento de una ficha técnica de la actividad (art. 3), la fijación del procedimiento de toma de muestras y compra de productos (art. 4), la determinación de los métodos de análisis (art. 5), la comunicación de los resultados, con plazos y efectos (art. 6) y, por fin, la forma y requisitos sobre cómo se han de publicar los estudios, informes y análisis comparativos (art.7).

3. La tradicional tensión entre libertad de expresión y veracidad con ocasión de un (nuevo) procedimiento administrativo.

Siguiendo en este punto el dictamen del Consejo de Estado sobre la norma en fase de proyecto (Dictamen 91/2015, de 18 de marzo del 2015) comprobamos que todo sistema de control de la información y su difusión debe partir de que los bienes jurídicamente protegidos —en este caso y, desde luego, la salud—, debe también moverse dentro de los límites, muy delicados en esta materia, de uno de los derechos fundamentales más sagrados, la libertad de expresión, y de los límites de los mecanismos para condicionarla a priori que consagra el artículo 20.1d de la Constitución (derecho «a comunicar o recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión»), apartado este del artículo 20  que debe interpretarse no sólo de conformidad con la doctrina del Tribunal Constitucional, sino también, según el artículo 10.2, «de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España») y, por tanto, también teniendo en cuenta la jurisprudencia que, en interpretación del artículo 10 de la Convención Europea de Derechos Humanos, pueda haber sentado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Regulada la cuestión por la propia disposición adicional cuarta de la Ley 12/2013, hay que partir de la plena presunción de constitucionalidad de ésta y de que se ha dejado un amplio margen al reglamento.

El principio de veracidad constituye una de las claves del funcionamiento del sistema alimentario en su conjunto, razón por la cual —y precisamente en la búsqueda de tal objetivo— deben ser bienvenidos los esfuerzos dirigidos a ahondar e investigar las circunstancias técnicas que rodean la puesta en la cadena alimentaria de un alimento, puesto que sólo así —con su más exacta identificación y evaluación— podrá ponderarse o denostarse tal producto.

La lícita comparación de opciones de producto —sobre la que debe sostenerse el principio de veracidad en la transmisión de información alimentaria a través de los medios de comunicación— descansa sobre una eficaz, rigurosa y exhaustiva capacidad de análisis técnico de las opciones y productos, siempre tendiendo hacia el ideal de que la lógica comparación de opciones (donde el Consejo de Estado destaca «que no sólo es demostrativa de un alto grado de madurez comercial sino que sobre ella descansa el nada desdeñable principio de defensa de la competencia») debe fundarse en un conocimiento óptimo de las características técnicas de cada alimento.

En definitiva, lo que precisamente busca la norma es, como dice el preámbulo en su párrafo cuarto, «extremar las garantías sobre la veracidad de la publicación de los resultados obtenidos». Nada de pernicioso o indebido puede hallarse en ello para los consumidores o usuarios, siempre que la más amplia difusión de los resultados se sostenga —ineludiblemente— sobre fundamentos técnicos y procedimentales solventes (y lo parecen los de esta nueva ordenación).

Finalmente cabe indicar que fue objeto de atención separada el riesgo que supone que, con motivo de la comunicación obligatoria al operador de los resultados de los análisis o en el proceso de obtención de la segunda (análisis contradictorio) o tercera (análisis dirimente) muestras depositadas en el Laboratorio Arbitral Agroalimentario del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente o en el Centro de Investigación y Control de la Calidad de la Agencia Española de Consumo, Seguridad y Nutrición del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, se pudiera romper lo que el Real Decreto llama «cadena de confidencialidad» en su artículo 6.1.

Se modificó finalmente el texto del Real Decreto tras una llamada de atención realizada por el Consejo de Estado (que motivó un nuevo artículo 6.1) puesto que la previsión original no la garantizaba de modo suficiente si se compara su contenido con el de las medidas que se suelen utilizar en múltiples reglamentos donde la confidencialidad se regula para proteger bienes constitucionales (por ejemplo, en el Real Decreto 1599/1997, de 17 de octubre, sobre productos cosméticos; en el Real Decreto 1801/2003, de 26 de diciembre, sobre seguridad general de los productos; o en el Real Decreto 1205/2011, de 26 de agosto, sobre la seguridad de los juguetes).

Efectivamente, la protección de la confidencialidad resultaba muy débil en el proyecto original por comparación con las cautelas que se suelen introducir en otras normas que, como la presente, pretenden asegurarla. Se salva lo anterior mediante la introducción de un recordatorio adicional en este precepto relativo a la obligatoria confidencialidad bajo la que deben realizarse todas las pruebas y análisis, garantizando así de un modo más expreso el necesario secreto con el que deben guardarse como confidenciales los datos de los clientes cuando éstos lo soliciten, según lo dicho en el apartado 1 del artículo 6, ya que, para que los límites a la libertad de expresión sean proporcionales a lo exigible en una sociedad democrática, es necesario introducir las garantías mínimas adicionales de salvaguardia del sistema que permita a las asociaciones (y a los consumidores) ejercer sus derechos constitucionales a difundir su información sin miedo a consecuencias ulteriores por realizar esa función.

4 Conclusión

Parece obligado emitir un pronunciamiento de conjunto favorable (más allá de alguna crítica a la deficiente técnica normativa empleada respecto a la inclusión de contenidos que nada tienen que ver con el objeto del Real Decreto) hacia una disposición que, enlazando con una regulación visionaria y precoz sobre la forma en que debían hacerse los estudios, análisis e informes sobre productos alimenticios, ha permitido desarrollar ciertos contenidos de la innovadora legislación sobre la cadena alimentaria conciliando la nueva ordenación con la imprescindible atención a los principios de libertad de expresión y veracidad, con idéntico respeto de la confidencialidad.