Límites jurídicos a los recortes del Estado del bienestar

Por Jesús López-Medel Báscones, abogado del Estado

La reciente resolución del Tribunal de Justicia de la Comunidad de Madrid paralizando el proceso de privatización de varios hospitales suscita varias cuestiones jurídicas. Así, el poder de los jueces como instrumento de control de la actuación de la Administración para suspender decisiones político-administrativas mediante las medidas cautelares en las que se pueden valorar  los intereses concurrentes y la previsión de que, si se continuase el proceso, la decisión final sería inviable, o también el debate sobre el modo más adecuado acerca de las formas de gestión de lo que tradicionalmente se consideraban -y lo son, pese a algunos gobernantes no les den ese valor- servicios públicos.

Este asunto, al hilo del tema puntual mencionado, debe ser la oportunidad para que se introduzca o, al menos, se actualice, la reflexión del carácter jurídico acerca de la intangibilidad de los derechos sociales y, por tanto, los límites o sus recortes.

La crisis que estallaría en 2008 -y las decisiones tomadas frente a ella- está produciendo unas consecuencias inmensas en lo que es el modo de vida de millones de españoles. Son constantes los datos sobre las crecientes y alarmantes cifras de personas que viven bajo el umbral de la pobreza, el número de hogares con todos sus miembros en paro, el de ejecuciones hipotecarias de personas que han perdido sus viviendas, el número de hogares sin ingresos o el gran incremento del número de parados de larga duración sin prestación que alivie su situación ni apenas expectativas de volver a la vida laboral, etc.

Esta realidad viene siendo generadora de amplios debates y reflexiones desde enfoques políticos y también, y primordialmente, económicos y, en algo menor medida (hasta que los datos a las situaciones descritas han llegado a ser alarmantes), a los de carácter social, aunque ya esta perspectiva está adquiriendo mayor relieve dado que las decisiones están generando unos alarmantes datos de empobrecimiento y de ensanchamiento de la brecha y desigualdad social.

Pero algunos en el ámbito del Derecho echamos en falta otra perspectiva sobre la cual apenas se ha reflexionado, y que constituye un prisma absolutamente fundamental pese a su preterición. Me refiero al estudio acerca del análisis jurídico y el tratamiento legal de cómo se están abordando las respuestas normativas o administrativas ante la crisis cuyas soluciones  están construidas, en buena parte, sobre la base de recortes sociales y medidas de otro tipo que tienen por afectados solo a las cada vez más decreciente clase media y a los que están en situaciones de  vulnerabilidad y, en ocasiones, en clara posición de exclusión social.

“ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO”

Es cierto que la crisis económico financiera a gran escala requería y requiere respuestas que, en algunos casos, pudieran no ser las más deseables desde una perspectiva social. Sin embargo, estas decisiones tomadas por los poderes políticos legítimos no exime a estos de observar lo que es el Derecho como norma de convivencia y que consolida un sistema y modelo jurídico que, desde la raíz constitucional, tiene que ser respetado, a riesgo, en otro caso, del estallido del Derecho entendido en la forma expresada.

Lo que entre nosotros no han sido abundantes trabajos, entre los que destacan los de hace tres lustros ya elaborase Parejo Alfonso, requieren ser completados como perspectiva fundamental para un debate más completo. Recientemente, merece destacarse la aportación, desde el Derecho Administrativo, de Juli Ponce sobre “El derecho y la (i) reversibilidad limitada de los derechos sociales de los ciudadanos” (INAP).

A nivel de razonamiento, aunque insuficiente por sí mismo, no puede en modo alguno despreciarse, como punto de partida esencial, lo que supone la proclamación de España como “un Estado Social y Democrático de Derecho” tal y como hace la Constitución de 1978 en el artículo 1.1. Es esta la base capital para realizar un análisis más completo e interdisciplinar (y no solo economicista) que debe ser completado con otros enfoques jurídicos  concretos desgranados a lo largo de la Constitución y que en su configuración conjunta impregnan un modelo jurídico que no puede modificarse de cualquier modo ni, menos aún,  ignorarse, a riesgo de quiebra del Derecho con unos efectos devastadores en ese caso.

Al igual que la muy desmedida utilización en estos dos últimos años del mecanismo normativo de los Decretos leyes para poner en marcha medidas legislativas inmediatas,  reservadas para los casos de “extraordinaria y urgencia y necesidad” (art 86.1), podemos afirmar que, en efecto, la situación financiera justificaba en diversos casos la utilización de este instrumento jurídico. Sin embargo, también es más que evidente que con la excusa de la crisis y querencia del gobernante por la inmediatez, este instrumento legislativo ha sido utilizado en materias ajenas a la crisis económica y donde los requisitos constitucionales mencionados son inexistentes en la práctica.

PRESTACIONES RECORTABLES Y DERECHOS INTANGIBLES. LÍMITES

Con este símil, queremos poner de relieve que ni todo lo que son derechos y prestaciones (son conceptos jurídicos diferentes) sociales son intangibles e inmutables y que en modo alguno pueden ser restringidos. Pero con idéntica razón y honestidad intelectual y jurídica debe rechazarse el axioma que parece imperar entre nuestros gobernantes que parecen considerar que no hay materia en el ámbito de los derechos de carácter social que pueda ser intocable. Además, se está evidenciando que algunas decisiones regresivas en materia social no tienen en verdad tanto por finalidad hacer frente de modo inmediato, mediante medidas presupuestarias, a la crisis financiera sino que responden más bien a la puesta en marcha -legítima democráticamente desde una perspectiva formal- de una ideología que no está muy asentada sobre postulados sociales sino ultraliberales que desprecian al modelo de “Estado Social” que la Constitución configura.

La supresión de prestaciones o recorte de derechos debe, en primer lugar, tener un fundamento sólido, justificado y proporcionado y no responder a un planteamiento puramente político. Además, debe tener un grado admisible de razonabilidad e incluso de equidad a la hora de priorizar qué restricciones se van a llevar a cabo y sobre quienes va a impactar, debiendo hacer que los sectores más vulnerables sean los últimos (y no los primeros, como está sucediendo) en soportar las restricciones.  

En todo caso, es fundamental subrayar que existen unas líneas rojas que ni por razones económicas  pueden legitimar jurídicamente restricciones fundamentales a servicios públicos

Así, pues, puede afirmarse que el gobernante, e incluso el legislador, no son completamente libres al definir cómo y en qué materias se pueden aplicar medidas restrictivas de derechos de carácter social. A los límites señalados y para los casos en que puedan admitirse, debe añadirse y subrayarse lo anteriormente  apuntado: hay ámbitos de derechos sociales que por su contenido son intangibles y sobre los cuales no se puede afectar negativamente.

Esto es, existe un núcleo básico indisponible en materia de derechos sociales cuyo rompimiento supondría quebrar el modelo constitucional y dinamitar lo que supone la configuración de España como “Estado Social y Democrático de Derecho”. Esto engarza con la proclamación como valores superiores (artículo 1.2) de la “justicia e igualdad”. Esta última resulta claramente quebrada cuando, por las medidas de los gobernantes, se ahonda la brecha de la desigualdad.

Asimismo, deben encenderse también luces rojas cuando como consecuencia de decisiones que se toman  se está llevando en ciertos grupos sociales a unos bordes mínimos la “dignidad” de las personas, la cual constituye “fundamento del orden político y de la paz social” (artículo 9.1 CE). Esto es claramente visible cuando se  observan los datos alarmantes en nuestro país sobre malnutrición infantil, pérdida de prestaciones por personas en situación de dependencia, exclusión de atención sanitaria a extranjeros (personas) sin papeles (como el Consejo de Europa ha denunciado), etc.

Existe un régimen público que la Constitución asegura como una garantía institucional indisponible que ha de ser preservado. En este sentido, resulta fundamental considerar que nuestra Constitución  contiene derechos que no son meras declaraciones programáticas o de contenido genérico (como algunos argumentan) sino auténticos derechos exigibles jurídicamente.

GARANTÍA CONSTITUCIONAL. PRINCIPIOS ESENCIALES

Por otra parte, tal y como anticipamos y debe reiterarse por su importancia. los derechos sociales recogidos en el capítulo III del título I de la CE deben ser no solo contemplados aisladamente y ni siquiera interrelacionados entre sí sino también puestos en conexión con los valores superiores que tienen necesariamente que inspirar la actuación de los poderes públicos.

Al tiempo, no pueden dejar de señalarse que por mucho que se valoren los principios de economía y eficacia estos no pueden anular derechos humanos básicos, pues ni siquiera aquellos están a un nivel de principios programáticos de toda la Constitución, haciendo que los que verdaderamente lo son y la dignidad de las personas operan a modo de condiciones básicas y constituyan una garantía constitucional que ni el legislador, que no es soberano, puede disponer.

Junto a la exigible dignidad que ha de reconocerse a toda persona (y que se quiebra cuando en su vulnerabilidad se le deja aún más expuesta) habría que apelar a otros elementos como la exigible asignación equitativa de los recursos y el gasto públicos, la interdicción de la arbitrariedad, la seguridad jurídica, la confianza legítima y la irretroactividad, la no discriminación o la ponderación y la justificación de las medidas que respondan auténticamente a la exigencia inexcusable por la crisis económica y no por otras razones ni ideológicas ni de pésima gestión sin haber introducido previamente los elementos correctores e incluso de responsabilidad cuando esa gestión haya afectado gravemente a los recursos públicos, acudiendo a estas vías antes de hacer soportar unas fuertes cargas sobre la población, particularmente la más débil.

SOSTENIBILIDAD SOCIAL-SOSTENIBILIDAD ECONÓMICA

Por último, destacar que hay un concepto proveniente de los países nórdicos y que aquí se ha importado fragmentariamente: la noción de “sostenibilidad”. Incluso hay una norma referida precisamente a la sostenibilidad económica en la Ley 2/2011. Sin embargo hay otro concepto que consideramos de gran valor: la sostenibilidad social. Ciertamente, el principio de estabilidad presupuestaria introducido, siguiendo la senda alemana, en la vertiginosa reforma constitucional de 2011 del artículo 135 obliga, pero éste no puede hacerse prevalecer de modo tan rotundo sobre otros principios y preceptos que, incluso, por lo expuesto, tienen más fuerza jurídica constitucional.

Así,  junto a la sostenibilidad económica, la sostenibilidad social no es ni mucho menos un valor menor, incluso al contrario pues está vinculado a los principios y valores expuestos y su consagración no solo a nivel de fines del Estado sino que también son abordados, de una manera interrelacionada, en el Título I de la Constitución que es más que una columna, un auténtico pilar del modelo de Estado que nos dimos.

PREVALENCIA DE DERECHOS SOBRE AHORRO ECONÓMICO

La muestra de que este no es un debate puramente teórico lo tenemos en actuaciones concretas que han llegado a resolverse por los Tribunales que van marcando una pauta. Así, merece traerse a colación el auto de 5 de marzo de 2013 del TSJ de Castilla La Mancha que de modo ampliamente razonado argumentaba sobre su decisión de suspender el cierre de los servicios de urgencia en varias zonas de salud. Ese interesante auto, confirma otro anterior, en la ponderación de los intereses concurrentes, haciendo prevalecer (al anular la decisión de la Junta) la protección de la salud pública sobre los intereses económicos.

Es muy explícita la sala cuando afirma que “Ni un ahorro económico como el que se persigue (5,1 millones) ni los fines con que esa concreta concreción del gasto se pretenden alcanzar, son por si solos, equiparables a los serios riesgos con origen en tales medidas para la salud y la vida humana, ni a la importancia de la que hace de la que se hace merecedor el principio rector del artículo 43 de la CE en relación con el artículo 15 que recoge el derecho fundamental a la vida y a la integridad física y moral de la persona humana”. Y añade que “No se puede juzgar y evaluar exclusivamente desde el punto de vista de la ortodoxia presupuestaria y de su carácter puramente transitorio y coyuntural sin ponderar en el otro lado de la balanza las consecuencias perversas que de la adopción de tales medidas se pueden derivar para la población afectada, alguna de ella especialmente necesitada de protección, y en los daños definitivos e irreversibles que se pueden ocasionar cuando los riegos son tan ostensibles”.

De muy poco antes es el también importante y reciente auto del Tribunal Constitucional 239/2012, de 12 de diciembre en el que se señala que “El derecho a la salud y el derecho a la integridad física poseen una importancia singular en el marco constitucional que no puede verse desvirtuado por la mera consideración de un eventual ahorro económico” o también cuando afirma que “Los intereses generales y públicos vinculados a la promoción y garantía del derecho a la salud, son intereses asociados a la defensa de intereses constitucionales particularmente sensibles”. A nivel comunitario, merece citarse el Auto del Tribunal de Justicia de la UE de 12 de julio de 1996 sobre el asunto de las vacas locas.

Estos casos especialmente referidos al final de estas reflexiones jurídicas en materia de la salud, son igualmente susceptibles de considerarse en otros ámbitos: supresión ayudas a la dependencia, cierre de centros escolares, el derecho a la vivienda, etc.