Mediación judicial en el contencioso administrativo

Por Jesús López-Medel Báscones, abogado del Estado y ponente parlamentario de la LJCA

La abundante litigiosidad es constante preocupación de las instancias públicas. Bajo esta premisa se introducen periódicamente reformas procesales que con mucha frecuencia contienen mecanismos disuasorios traducidos, por ejemplo, en la limitación del acceso a instancias superiores por vía de recurso tanto de apelación como casación.

Esta medida contemplada en la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de Medidas de Agilización procesal para diversas jurisdicciones, vino acompañada, por lo que al contencioso administrativo se refiere, con la introducción, en la misma línea que en la LEC, del criterio objetivo del vencimiento en las costas procesales.

Sin embargo, por todos los profesionales jurídicos se tiene la impresión que hay instrumentos ya existentes en la normativa que pueden contribuir a evitar una sobre litigiosidad y que están pendientes de desarrollarse en la práctica. Son mecanismos que dependen mucho de la mentalidad de los operadores jurídicos pero sin que hasta el momento se hayan ejecutado.

Ahora que llevamos un largo tiempo hablando de la mediación y que con la reciente aprobación del Real Decreto Ley  5/2012, de 5 de marzo, debería retomar actualidad el planteamiento de lo que representa la “cultura de la mediación” no solo en su ámbito más característico, el ámbito civil y mercantil  tal y como se ocupa el polémico y discutible (por el instrumento formal utilizado) decreto ley sino también en la materia contencioso- administrativo.

Es indudable que el contenido de la función jurisdiccional es “juzgar y ejecutar lo juzgado” (artículo 117 CE) pero el primer y genuino contenido, “juzgar”, no puede entenderse referido exclusivamente a dictar sentencias. La figura de magistrados y jueces no puede quedar referida en una administración de justicia moderna a un papel en cierto modo pasivo hasta el momento final de poner la sentencia. La adopción de medidas de impulso tiene, sin duda, también su valor.

En este sentido considero que quienes ejercen funciones jurisdiccionales en el contencioso-administrativo tienen un reto por delante en orden a impulsar una mayor “cultura de la mediación”. Así como ésta parece más asumida en el ámbito de la jurisdicción laboral, también en el orden contencioso administrativo es posible introducirla  aunque requiere una posición más pro activa de quienes ejercen funciones jurisdiccionales.

Así, debe advertirse la introducción de un mecanismo novedoso en la LJCA de 1998 que ha sido escasamente utilizado en estos catorce años de vigencia y cuyo mayor empleo pudiera tener incidencia en materia de costas y, por consiguiente en orden a disuadir de litigios, al menos culminarlos, toda vez que impulsaría, a la vista de lo que expresase el juzgador, la toma de decisiones por las partes que pudieran facilitar acuerdos y, por consiguiente, evitación de costas, anticipando la finalización del proceso.

Me estoy refiriendo a la previsión contenida en el artículo 77.1 de la Ley 29/98 donde se contempla que el Juez o Tribunal pueda someter a la consideración de las partes “la posibilidad de alcanzar un acuerdo que ponga fin a la controversia, sobre todo, cuando el juicio se promueva sobre materias susceptibles de transacción y, en particular, cuando verse sobre estimación de cantidad”.

Es esta una previsión cuya viabilidad y eficacia como técnica para resolver cuestiones litigiosas, depende muy mucho del talante de los profesionales letrados intervinientes pero donde la posición del juzgador invitando al acuerdo, en aquellos casos en que pueda ser viable, puede ser premonitorio de una decisión que afectando al fondo del asunto, tenga también sus consecuencias en el orden económico respecto las costas procesales. Por ello, en la función mediadora de esa mentalidad que hay que promover, la actitud de quienes ejercen funciones jurisdiccionales pueda ser elemento de guía para que de sus palabras invitando al acuerdo, puedan, en su caso, interpretar los letrados intervinientes cuales serían las consecuencias que también, por lo que se refiere a las costas procesales, pudieran derivarse en el fallo.

La jurisdicción laboral, como anteriormente se apuntó, es ejemplo de que una actitud más activa y dinámica del magistrado, puede impulsar, desde las advertencias a las partes, el ánimo de conciliar. Por supuesto, hay muchos casos en que por razones no solo de discrepancia jurídica sino también de enconamiento resulta imposible el llegar a transacciones. Sin embargo hay supuestos y materias en las que la posibilidad de llegar a acuerdos es razonable si hay disposición y si el juzgado emplaza a ello a las partes.

Es cierto que esto a veces choca, característicamente en el ámbito contencioso administrativo, con la rigidez que tiene la Administración para poder transigir. Es indudable que en la medida en que esta encarna los intereses generales, se ha de ser cuidadoso con estos a la hora de disponer aceptar en parte las pretensiones de la parte actora. En cualquier caso, creo que podría aplicarse una mayor flexibilidad en el régimen de la transacción si vine acompañada con unas cautelas básicas basadas en la confianza en sus propios letrados. Si en la jurisdicción social no es extraño que los representantes legales de las Administraciones lleguen en ocasiones a acuerdos, ese mismo espíritu -y potenciado- debería extenderse a la jurisdicción contencioso-administrativa.

Diversas son las materias donde la potenciación de los acuerdos entre las partes, en aplicación del artículo 77 de la LJCA, podría llevarse a cabo a la hora de impulsar por el órgano jurisdiccional acuerdos donde lo debatido no sea estrictamente una cuestión jurídica controvertida sino donde entren en consideración otros factores: fijación del importe de indemnizaciones o justiprecios, medio ambiente, urbanismo, inactividad de la Administración, medidas sancionadoras, etc.

En este sentido, el artículo citado dispone en su apartado 1 que: “En los procedimientos en primera o única instancia, el Juez o Tribunal, de oficio o a solicitud de parte, una vez formuladas la demanda y la contestación, someterá a las partes el reconocimiento de hechos o documentos, así como la posibilidad de alcanzar acuerdo que ponga fin a la controversia, cuando el juicio se promueva sobre materias susceptibles de transacción y en particular cuando verse sobre estimación de cantidad. Los representantes de las Administraciones públicas demandadas necesitarán la autorización oportuna para llevar a efecto la transacción, con arreglo a las normas que regulan la disposición de la acción por parte de los mismos”.

En todo caso, ésta pendiente mediación propiamente judicial, impulsada por el propio juzgador, no impide que puedan explorarse otros mecanismos como lo que puede ser la aplicación de las reglas legales de la mediación (entre ellas la intervención de un mediador profesional) en el seno de un proceso judicial, con suspensión del plazo del proceso. Esto que podría calificarse como mediación intrajudicial fue propuesto en un seminario celebrado en el CGPJ en un intento de crear un protocolo para impulsar un plan piloto para introducir  la mediación interna en el seno del proceso contencioso-administrativo.

En este sentido, debe destacarse un cambio en el Decreto Ley 5/2012, de 5 de marzo, respecto el proyecto de ley que estaba en tramitación parlamentaria cuando concluyó la anterior legislatura. En este, había una disposición final tercera cuyo contenido no ha sido incorporado (sin perjuicio de que pueda serlo en fase parlamentaria ulterior) al texto recientemente aprobado por el Consejo de Ministros. En aquella, se daba una nueva redacción al artículo 77 de la JLCA donde a lo ya transcrito se añadía un párrafo nuevo donde se expresaba que “En este supuesto, el juez o tribunal podrá imponer a las partes el sometimiento a las normas de la ley de mediación en asuntos civiles y mercantiles relativas a los principios de la misma, el estatuto del mediador y el procedimiento”.

Hace poco menos de un año, en la Ley 11/2011, de 20 de mayo, se introdujo el arbitraje institucional, excluyente de la vía judicial, para resolver las controversias “relevantes” entre la Administración General del Estado y sus organismos públicos (Disposición Adicional Única). Aunque no fuesen muchos los supuestos, era la expresión del impulso lo que llamábamos “cultura de la mediación”. Ojala ese mismo espíritu se extienda de modo más decidido no solo en las reformas legislativas sino también en la mentalidad de quienes están llamados a hacer justicia.