Nuevo Reglamento de los CIE, una oportunidad perdida

Por Marcelo Belgrano, abogado del ICAM y miembro de la Subcomisión de Extranjería del Consejo General de la Abogacía Española

El pasado día 15 de marzo se publicó en el BOE el RD 162/2014 de 14 de marzo por el que se aprueba el Reglamento de Funcionamiento y Régimen Interior de los Centros de Internamiento de Extranjeros (CIE), tras cuatro años de la obligatoriedad de su regulación, de conformidad con la DA 3º de la LOEX 2/2009, que daba al Gobierno un plazo de 6 meses para la reglamentación de los CIE.

Esta reglamentación, no es más que una puesta al día de la Orden de 22 de febrero de 1999, sobre normas de funcionamiento y régimen interior de estos centros (BOE 24 de febrero de 1999), y sigue sus premisas básicas, perdiendo la gran oportunidad de avanzar en el contenido de los derechos de los internos, sus relaciones con los organismos de seguridad y control, y sobre todo adecuar la norma y dar respuesta a la regulación de los derechos que deben de gozar de conformidad con los preceptos de la Ley de Extranjería.

En la última reforma de la LOEX 2/2009 ya en sus arts 62 y 62 bis se establecen algunas características de los Centros de Internamiento, matizando que actualmente el período de detención puede durar hasta 60 días, merced a la transposición de la Directiva del retorno (conocida como “de la vergüenza”, que en el caso específico de España no era necesario, al tener hasta ese momento estándares de derechos y garantías en estos casos superiores a los demás países de la Unión Europea (art 15 y 16 de la Directiva 2008/115/ce del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de diciembre de 2008 relativa a normas y procedimientos comunes en los estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular).

Sin embargo, no se avanza en la forma de ejercicio de los derechos de los internos, si bien en algunos se nota una ligera mejora, como son los relativos a asistencia médica, asistencia letrada y asistencia social, aunque no en la forma adecuada y proporcionada que se esperaba. Y lo que es más importante, el Reglamento no arregla las verdaderas disfunciones producidas por la práctica diaria que se producen dentro de los CIE, con mermas en los derechos de los internos.

LOS CIE EN LA ACTUALIDAD

En estos momentos existen 8 Centros de Internamientos de Extranjeros, ubicados en Madrid, Barcelona (Zona Franca), Murcia, Valencia, Algeciras, Fuerteventura, Tenerife y Gran Canaria. En total, pueden albergar a más de 2.700 personas, y en ellos ingresan tanto extranjeros merced a un auto de internamiento dictado por un juez de instrucción como medida cautelar de detención a los efectos de ejecutar una orden de expulsión, como aquellos extranjeros condenados por delito a los cuales se les ha sustituido la condena por la expulsión, de conformidad con el art 89 del Código Penal.

En ellos ingresan ciudadanos extranjeros prestos a ser expulsados del territorio español. Su ingreso como no puede ser menos ha sido legal y sus derechos y garantías salvaguardados, al ser dictado por jueces de instrucción, haber gozado del derecho a ser oídos en presencia del fiscal, y con la asistencia letrada preceptiva, en tanto detenidos.

Sin embargo, la práctica actual en los diversos Centros de Internamiento nos hace ver que, aunque existen numerosísimos derechos y garantías de los internos, a menudo no pasan de ser derechos formales y se dificulta sobremanera su ejercicio.

En efecto, en primer lugar debemos recordar que el propio legislador ha decidido, que si bien es una privación de libertad de una persona y que la misma puede durar hasta 60 días, dicha privación de libertad sigue siendo de carácter administrativo –como medida cautelar-, con el único fin de poder ejecutar una decisión administrativa de expulsión de territorio nacional, como sanción (también administrativa) de una infracción administrativa – a salvo de las sustituciones de pena por la expulsión del art 98 del CP, no siendo objeto de este comentario ese supuesto.

En segundo lugar, dicha privación de libertad solo afecta a su libertad ambulatoria, gozando el internado de todos los demás derechos que, en los casos de los penados que cumplen condena en Centros Penitenciarios, muchas veces se ven limitados, según la legislación específica que los regula.

Derivado de ello es que la detención se cumple en establecimiento de carácter no penitenciario (con sus ventajas, pero también desventajas, por la incertidumbre del ejercicio de determinados derechos). Y aquí es donde radica el núcleo del problema que genera numerosas disfunciones sin que a la fecha se pueda vislumbrar una solución adecuada. Si bien puede pensarse que sería deseable de lege ferenda la no existencia de los Centros de Internamiento, de detención hasta el plazo de 60 días por la mera comisión de una sanción administrativa, intentando establecer medidas alternativas menos gravosas que la propia detención de los administrados (solución planteada desde muchos ámbitos de la sociedad y de diversas organizaciones y entidades de defensa de los DDHH) tal solución, por el momento no se antoja cercana.

Con este punto de partida (por otra parte, avalado por la Unión Europea), y creyendo que estos centros continuarán existiendo, quedan muchos interrogantes en su definición y aplicación, constatándose que hasta el momento no ha existido voluntad política de mejorar ni modificar la situación actual y que su mera existencia plantea más sombras que luces.

La decisión de que la detención se realice en centro de detención de carácter no penitenciario, si bien “ab initio” puede parecer garantista en el sentido de no darle el mismo carácter que en los Centros Penitenciarios donde se recluye a los individuos afectados por la comisión de delitos, en la práctica la falta de reglamentación de las condiciones de los Centros hacen a sus moradores personas que gozan de menos derechos que los propios delincuentes en Centros Penitenciarios

Claro que a quienes se encuentran en Centros Penitenciarios, la legislación específica les dota de derechos y garantías, de los que carecen los internos detenidos en Centros de Internamiento, aunque el TC haya querido recalcar que el interno en CIE solo tiene limitada la libertad ambulatoria (v.gr STC 115/1987). En la práctica, se encuentra en un centro de detención custodiado por el Cuerpo Nacional de Policía, durante un plazo de 60 días, sin que se sepan claramente sus derechos una vez dentro (una “cárcel grande”, con controles difusos jurisdiccionales y sin siquiera un decálogo de derechos y garantías).

Expresamente se dice “controles difusos jurisdiccionales” ya que quien ordena el internamiento es un juez de instrucción del lugar donde el extranjero es detenido por el CNP e interesa su internamiento, decidiendo este no solo su internamiento sino que cumple la labor de garantizar sus derechos durante su estancia y estar el interno a su disposición.

Y todo ello, aunque la medida cautelar interesada de internamiento- como medida cautelar- lo sea sobre un procedimiento administrativo sancionador y que el control jurisdiccional sobre la legalidad y procedimiento de dicho expediente administrativo sancionador recaiga sobre un juzgado de lo Contencioso Administrativo y no es exigible que todos los detalles, de fondo y procedimentales sobre la decisión de la adopción de la medida cautelar de internamiento (por más que se trate de una privación de libertad) recaiga sin más sobre un juez de instrucción que, normalmente se pronuncia sobre los parámetros a los que está acostumbrado, es decir, arraigo y sujeción a derecho, siéndole extraños los aspectos puntuales del procedimiento administrativo y sus especificidades.

Ese mismo juez que ha ordenado el internamiento (y en su caso ordenar su cese) muchas veces está muy lejos del Centro de Internamiento, y el letrado que le asistió en esa vista, también, en ocasiones (cuando es de oficio) no está habilitado para actuar en la jurisdicción del Centro de Internamiento. Por lo que el control de ese internamiento se torna difuso, cuando no dificultoso.

El legislador, consciente de dicho problema (y sin querer intervenir en el fondo del problema, cual es trasladar todos los controles de derechos y garantías de los internos al juez natural –esto es el juez de lo Contencioso Administrativo- ) crea una nueva figura de control, el Juez de Control de CIE, en la jurisdicción donde estos se hallan con la misión encomendada de “control y estancia” amén de “conocer -sin ulterior recurso- de las peticiones y quejas que planteen los internos en cuanto afecten sus derechos fundamentales-“ (art 62.6 de la LOEX 4/2000).

Esto significa sin más, que aunque se establezcan derechos, garantías y métodos de control, numerosos letrados designados para su defensa y magistrados que controlan el ejercicio de esos derechos, la realidad nos muestra que en demasiadas ocasiones el interno, internado en espera de ejecución de expulsión, se halla en la práctica en absoluta indefensión.

Veánse si no algunos ejemplos tomados de la realidad:

– Extranjero detenido en Coruña, por un Decreto de expulsión dictado por el Subdelegado en Santander. Solicitado su internamiento ante el juez de instrucción de A Coruña, el mismo es internado en el CIE de Madrid. El abogado designado en A Coruña para la defensa en la vista de internamiento, no conoce el expediente sancionador iniciado en Santander y tampoco consta que ha estado ya internado en Algeciras 60 días. Se desconoce si el decreto dictado en Santander está recurrido en lo Contencioso Administrativo. Trasladado al CIE de Madrid carece de defensa letrada, y pese a que informa a la Dirección del Centro que ya estuvo internado 60 días; se le informa que el único que puede cesar el internamiento es el Juez que lo dictó (Santander).-art 62.6 LOEX- Carece de abogado en Madrid (a pesar de establecerlo la LOEX 62bis.1 f).

– Extranjero detenido, internado en el CIE de Madrid por auto de un juez de instrucción de Avila, se solicita medida cautelar urgente un viernes por la tarde ante el juez de instrucción de guardia de Madrid , y siendo adoptada la medida cautelar de suspensión de la ejecución de la expulsión (y su consecuente imposibilidad de ser expulsado) continúa privado ilegalmente de su libertad hasta que el juez que ordenó su internamiento ordene su cese (aunque transcurran más de cuatro días) con lo que se puede incurrir en una posible detención ilegal.

– Extranjero internado en el CIE, enfermo que acude a los servicios médicos, no puede obtener informe médico de su dolencia “sin autorización del Director” debiendo ser el juez de Control quien intervenga y que ordene que el interno tiene “ese derecho a tener un informe médico suyo”.

– Extranjero internado en el CIE con abogado. Tiene el derecho a entrevistarse con su letrado sin la presencia de agentes que les vigilen, aunque ese derecho no puede ejercerse hasta que exista un auto del Juez de Control.

Desde la última normativa que regulan los CIE y sin quedar definida su naturaleza, y continuando la discusión sobre su carácter (no penitenciario, seguridad policial perimetral y servicios internos tercerizados, etc), lo cierto es que el Reglamento no avanza mucho más allá, solo dejando claro que el control definitivo recae sobre personal del Cuerpo Nacional de Policía.

Deja el control y la Seguridad de los Centros de Internamiento en sede policial, su seguridad también y, si bien regula las asistencias médicas, y de asistencia social, y la asistencia letrada gratuita a los internos, deja esta a merced de convenios específicos con los Colegios de Abogados, siendo una exigencia legal de la LOEX en su art 62 bis f), y de existir de facto desde hace tres años en algún CIE (el de Madrid, por ejemplo, y el de Barcelona, a punto e iniciar su funcionamiento), por la tolerancia del Ministerio del Interior, sin elevarlo a derecho como exige el legislador.

CONCLUSIONES

A los efectos sirvan incluso estas reflexiones para que se pueda continuar el debate acerca de los CIE, sobre su necesidad, su desarrollo, su regulación, etcétera. Merece la pena en este momento pararnos a pensar, después de 29 años de su existencia y su regulación, sobre su situación actual para revisarla e intentar su mejora.

Un extranjero en un CIE, tiene un triple control jurisdiccional:

1.) Juez de lo Contencioso Administrativo “que controlará la legalidad del expediente sancionador”.

2.) Juez de instrucción que ordenando el internamiento, lo tiene a su disposición y contralará el cese de dicho internamiento y la legalidad del mismo.

3.) Un Juez de Control que controlará su estancia en el CIE y atenderá sus quejas y peticiones acerca del cumplimiento de sus derechos fundamentales.

Asimismo, puede llegar a contar con los siguientes abogados defensores que pueden no coincidir en la misma persona

1) Un abogado que le asiste en el inicio del expediente sancionador, si es detenido y puesto en libertad, ante la autoridad policial

2) Otro abogado que le asiste, en caso de ser detenido y notificándosele el decreto de expulsión, le asiste en la vista en la que se decide su internamiento

3) Un tercer abogado, que le asiste y defiende en el recurso contencioso administrativo en los Juzgados correspondientes

4) Y si este extranjero, termina internado en jurisdicción diferente del juzgado que decide su internamiento, carece de abogado en el CIE que le asista y le defienda en todo el tiempo que permanece internado pese a establecerlo la propia Ley Orgánica, y no estar establecida esa atención jurídica en el Reglamento (art 62 bis f).

Sirva este ejemplo para poner de manifiesto que a veces, a pesar de tener regulados ciertos derechos formales, resulta harto difícil poder ejercerlos en la práctica mientras se encuentre internado en el CIE.