¿Para qué sirve el Tribunal Supremo?, (propuestas sobre su función jurisprudencial)

Por Jesus López-Medel Báscones, abogado del Estado, miembro Sección Especial de la Comisión General Codificación para la Eficiencia de la JCA

Siempre se ha considerado que la jurisprudencia ejerce una función importante de complementar el ordenamiento jurídico mediante la doctrina reiterada del Tribunal Supremo al interpretar y aplicar las fuentes directas del Derecho (artículo 1.6 del Código Civil).

El Alto Tribunal se configura en la Constitución como “el órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes” y, por tanto, ha de aspirar a ejercer la misión señalada. Sin embargo, no es ésta la que en los últimos lustros ha venido desarrollando al dejar muy numerosos ámbitos fuera de su conocimiento y resolución. Muchos sectores de la actuación administrativa y su control (es éste el que aquí se trata) han quedado ausentes de jurisprudencia al haberse limitado de gran manera su acceso al Tribunal Supremo, sobre todo, incrementando notablemente la cuantía.

Una jurisprudencia consolidada del TS, hace fijar con precisión cuál es el sentido que da el máximo intérprete y aplicador del ordenamiento jurídico –dejando a un lado el orden constitucional-. Ello tiene una ventaja fundamental cual es que sus criterios pueden ser utilizados por otros órganos jurisdiccionales, facilitando así notablemente la labor de estos, tal y como posteriormente se desarrollará.

Al tiempo, su principal función ha de ser la de fijar una doctrina que al ser uniforme o, al menos, coherente, garantiza algo fundamental para los ciudadanos y los letrados que les defienden jurídicamente: la predecibilidad. En efecto, ante las posibilidades de que un juzgado o tribunal utilice sólo su propio y personal criterio y que éste sea, en no pocas ocasiones, no previsible, esa elevada incertidumbre respecto el resultado, afecta a la seguridad jurídica más allá del albur de que va a ser resuelto por uno u otro órgano judicial, como si entre ellos no existiese la deseable armonización de criterios.

Si con una doctrina clara del Alto Tribunal la previsibilidad de la resolución es muy importante, ello produce otro efecto positivo sobre la litigiosidad al hacer que el conocimiento de una doctrina jurisprudencial consolidada que va a ser aplicada por el juzgador que conoce el asunto puede y debe disuadir de plantear pleitos que pueden estar abocado al fracaso.

Pero en la actualidad esto no sucede así pues el Tribunal Supremo ejerce una función muy limitada en orden a la autentica función olvidada: la creación de jurisprudencia. Frente a ello, son abundantes los asuntos en que es muy fácil encontrar criterios judiciales no uniformes sino incluso contradictorios.

CASOS DELIMITADOS DE TUTELA JUDICIAL

Y ello, por varias circunstancias como es, en primer término, el hecho de que actualmente se configure en la práctica el acceso al Alto Tribunal como un derecho integrante de la tutela judicial en determinados -y cada vez más limitados- casos. Y esto no es correcto pues esa tutela constitucional la confiere la accesibilidad (sin las barreras que suponen las recientes tasas judiciales) a los órganos sentenciadores y, en su caso, el recurso procedente. Pero no es ese el papel de la casación que es un recurso extraordinario y que debe ser resuelto por un Tribunal que ha de pensar que, al mismo tiempo  que está resolviendo el recurso de tal naturaleza singular, debe estar construyendo doctrina jurisprudencial de aplicación para otros tribunales.

Pero esto, como decíamos, no es así sino que al contrario pues solo acceden al Tribunal Supremo asuntos muy relevantes desde una perspectiva económica y, generalmente sobre determinadas materias, quedando excluidas muchísimas áreas administrativas en las que su importe económico sea muy elevado.

En efecto, la función real del Alto Tribunal y su valiosa Sala Tercera se vio aún más disminuida al limitarse sobremanera el número de asuntos accesibles a la casación por el incremento desmesurado de la cuantía para acceder al recurso según dispuso la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de Medidas de Agilización Procesal que lo pasó directamente de 150.000 a 300.000 euros (incluso el proyecto de ley pretendía elevarlo a 800.000) y por las muy cuestionables  tasas impuestas mediante el Decreto Ley 3/2013, de 22 de febrero. Todo ello, ha producido una clara disminución de la carga de trabajo en el Tribunal pero, como decimos, también una gran restricción de los asuntos sometidos a casación y, por ende, y aún más, de la función de creación jurisprudencial que debería ser la misión principal del Alto Tribunal.

Esto  hace, como señalábamos anteriormente, que en la actualidad solo muy limitados casos por su muy relevante cuantía económica pueden ser analizados por el T.S, fundamentalmente a nivel de grandes proyectos urbanísticos o de expropiación o reclamaciones muy elevadas en sectores como el de las grandes farmacéuticas, los grandes contribuyentes y poco más.

De este modo, se observa la existencia de multitud de sectores de la actuación pública en los que por su pequeña o mediana cuantía, no existe jurisprudencia, como, por ejemplo en materia sancionadora, de modo tal que lo que conoce actualmente el Alto Tribunal son asuntos muy importantes económicamente pero dejando de examinar y resolver jurídicamente numerosas áreas de la acción administrativa, sin que se produzca una función de creación de doctrina legal sobre ello ni, consiguientemente, de unificación aplicativa del Derecho.

Sobre esta base, una sección especial de la Comisión General de Codificación ha elaborado un anteproyecto de ley de eficiencia de la jurisdicción contencioso administrativo, que establece, entre otras propuestas,  un nuevo modelo del recurso de casación muy diferente al actual.

Se procede en dicho documento a universalizar el recurso, abandonando el criterio de la cuantía y haciéndolo girar exclusivamente sobre la noción del interés casacional. Este concepto ya había sido introducido en la Ley de 1998 aunque de una manera limitada al referirlo solo al criterio de inadmisión de las sentencias recaídas sobre asuntos de cuantía indeterminada, entendido que concurre el interés casacional si afectase a un gran número de situaciones o posea el suficiente contenido de generalidad (artículo 93.2 e).

En la siguiente importante ley procesal, la Ley de Enjuiciamiento Civil, solo dos años después, el concepto señalado adquiere más fuerza y aparece no en la forma limitada expuesta sino directamente como motivo de admisión del recurso (artículo 477.2 y 3), concretando en este supuesto cuándo concurre este motivo. Sobre ello, la Sala Primera del Tribunal Supremo crearía una interesante doctrina jurisprudencial. Posteriormente, interesa destacar que en otro ámbito como es el constitucional, la reforma de la Ley Orgánica de este Tribunal, introduciría, referida al recurso de amparo, la noción en cierto modo análoga de la “relevancia constitucional”.

UNIVERSALIZAR EL RECURSO DE CASACIÓN

Pues bien, la propuesta realizada por la Comisión General de Codificación según el texto entregado al Gobierno y cuyo destino está ya en manos de éste, procede, como se apuntaba anteriormente, a universalizar el recurso de casación desapareciendo la cuantía como criterio de admisión y fijándose únicamente el del interés casacional. Sobre ello, debe recordarse y valorarse que ya en 2007 un grupo considerable de Magistrados de la Sala Tercera había elaborado un documento muy valioso en él se proponía esa misma idea y que en la Comisión General de Codificación utilizamos y asumimos como elemento valioso de reflexión previa.

Así, proponemos desde la Comisión General de Codificación, una ampliación funcional horizontal mediante la cual cualquier asunto, aun no siendo apelable, puede ser objeto de interpretación y examen por el Tribunal Supremo. Así, muchos cuestiones de las que el TS no conoce actualmente bien por provenir de Juzgados unipersonales o bien por la cuantía, podrían acceder, si tienen interés casacional, al Alto Tribunal (o a los Tribuales Superiores de Justicia en caso de interpretación de Derecho autonómico, fijándose el deslinde funcional entre ambos tribunales en función del derecho aplicable).

Se trata, ante todo, de posibilitar la creación de una jurisprudencia inexistente ahora sobre materias muy cotidianas en la actuación administrativa como, según mencionamos en la propuesta: multas, subvenciones, medidas de asistencia social, licencias, etc, que no son tratadas actualmente por el Tribunal Supremo.

Con ese giro tan importante en cuanto al criterio de admisibilidad, centrándolo sobre el concepto jurídico indeterminada cual es el de interés casacional, era necesario y así proponemos, que se objetivice esta noción de modo tal que en la concreción  de esta idea, el criterio determinante para considerar la procedencia del recurso sea la apreciación por el Tribunal de que el tema debatido requiera de facilitar un criterio jurisprudencial homogéneo que pueda ser de utilidad (más allá del asunto concreto) para otros Tribunales.

Porque en la nueva configuración que proponemos dar, no es el mero cumplimiento de unos requisitos formales lo que da derecho a la admisión del recurso sino que queda la decisión en manos del Tribunal que aprecie si concurre el interés casacional. Este previamente debe ser invocado y justificado, a modo de carga procesal, por el recurrente, debiendo ser motivado el Auto de admisión, mientras que el rechazo a su tramitación se realizará suficientemente mediante providencia que no ha de ser motivada (no olvidemos que la casación no se configura como un derecho a la tutela judicial efectiva).

En todo caso, como decimos, la apreciación de que concurre la base para la  admisión del recurso se objetiviza, siendo referido el interés casacional, cuando según literalmente se propone, “entre otras circunstancias, el órgano jurisdiccional sentenciador: a) haya aplicado normas sobre las que no exista jurisprudencia o habiéndola, necesite ser reconsiderada por no dar una respuesta adecuada a la controversia jurídica suscitada. b) Se aparte de la jurisprudencia anterior, por considerarla equivocada. c) Fije, ante supuestos de hecho iguales, una interpretación de las normas de Derecho estatal o del de la Unión Europea en las que se fundamenta el fallo contradictorio con la que otros órganos jurisdiccionales hayan establecido. d) Siente una doctrina sobre las normas de Derecho estatal o del de la Unión Europea gravemente dañosa para el interés general”. Asimismo, la propuesta es que también podrá entenderse que el recurso alcanza interés casacional si la resolución impugnada “1) Afecta, por el carácter normativo de la actuación administrativa recurrida o por otras razones, a un gran número de situaciones, transcendiendo el supuesto específico resuelto. 2) Interpreta y aplica el Derecho de la Unión Europea en contradicción con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia o en casos en que dicho Tribunal no haya intervenido a título prejudicial, estimando el Tribunal Supremo necesaria su intervención”.

Por otra parte y dejando a un lado otros ajustes como la propuesta de supresión del actual régimen de preparación del recurso ante el órgano que dictó la sentencia, atribuyendo al Tribunal casacional la tramitación plena de aquel, debe destacarse algo importante para todos los letrados, órganos jurisdiccionales y Administraciones Públicas: la publicidad.

En efecto, como se parte de la consideración de que la sentencia a dictar por el Tribunal Supremo es de interés no tanto o no solo para el recurrente sino para toda la comunidad jurídica, el hecho de que el Tribunal Supremo este estudiando un asunto, debe darse difusión de esta circunstancia para que todos los operadores jurídicos puedan conocerlo y actúen de forma que acompasen, principalmente los Juzgados y Tribunales, su actuación a la tramitación del recurso y las previsiones temporales para su resolución. En este sentido, se considera conveniente que el Tribunal Supremo haga público semestralmente, a través de su propia página web y en el BOE, el listado de asuntos admitidos a trámite, con mención sucinta que serán objeto de interpretación y de la programación para su resolución.

Estas son, por lo que se refiere al recurso de casación, una de las importantes novedades contenidas en este documento y que han de servir claramente para una reivindicación de la función verdaderamente jurisprudencial del Tribunal Supremo, hoy desgraciadamente casi olvidada.