Propuestas para la reforma de la jurisdicción contencioso administrativa

Jesús López-Medel Báscones, abogado del Estado y miembro de la Sección Especial de la Comisión General de Codificación para la Eficiencia de la JCA

La eficiencia es un concepto tan de moda ahora como muy necesario en muchas áreas de la acción pública. Entre ellas, también en la ordenación de la labor judicial en orden a aprovechar mejor las posibilidades y mecanismos existentes o los que puedan o deban articularse para conseguir mejores resultados.

Precisamente este es el título (Anteproyecto de ley para la eficiencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa) que se ha dado a una propuesta explicativa bastante amplia acompañada de texto normativo para mejorar este orden jurisdiccional y que ha sido elaborada por una Sección Especial de la Comisión General de Codificación.

En el anterior número de esta revista digital hacía una reflexión monográfica y extensa sobre las ideas referidas al recurso de casación en orden a potenciar la función del Tribunal Supremo como verdadero creador de jurisprudencia en la medida en que proponemos la supresión de la cuantía, haciendo gravitar su admisibilidad sobre el “interés casacional” de modo que se universaliza el recurso y se objetivizan las causas para la aplicación de este concepto.

Pero junto a esto, el trabajo realizado por esa Sección contiene otras ideas que deben ser conocidas para el debate y la reflexión. Su asunción por el Ministerio de Justicia y su conversión en proyecto legislativo es algo que no depende de quienes hemos estado trabajando durante nueve meses y es impredecible lo que pueda salir de los viejos despachos de San Bernardo, algo que sucede en otras áreas.

Una primera idea de la propuesta es sobre la conexión de los problemas de la litigiosidad en esta jurisdicción con lo que es la fase previa, propiamente administrativa, al igual que sucede en la formación universitaria donde no pocos déficits dependen de la educación secundaria y de bachillerato. Por ello, proponemos una serie de medidas de hagan frente al actual e insuficiente sistema de evitación de procesos contenciosos. La ineficacia del sistema actual de recursos administrativos, por diversas causas o la ausencia de instrumentos procedimentales para evitar que la administración dicte resoluciones idénticas a otras ya impugnadas, requiere repensar fórmulas más eficaces.

Por ello, se sugiere, primeramente, el refuerzo de controles administrativos de legalidad para lo cual se propone la creación de órganos independientes para resolver las controversias. La experiencia de los tribunales económico administrativos o más recientemente la de tribunales de contratación se ha revelado positiva en orden a la actuación bastante objetiva que sirve como filtro de legalidad. Por ello, se propone la modificación de la legislación administrativa (LRJPAC) para extender este tipo de órganos administrativos para la resolución de recursos. Sin perjuicio de ello, se aborda una reforma de la legislación sectorial para implantar ya estos órganos en materias como empleo público, extranjería y tráfico, materias estas en las que el número de procesos contenciosos es abundante.

Además, también se propone la modificación de la legislación administrativa para, en espera de una más audaz regulación de las class actions, facilitar la suspensión de procedimientos administrativos sobre asuntos repetitivos en materias pendientes de resolución judicial, sin que tenga que continuar resolviendo y obligando al interesado a iniciar una litis judicial que ya le suponga gastos.

Relacionado con ello, pero en lo que es la regulación de la LJCA, se abordan dos mecanismos novedosos y positivos que introdujo la Ley de 1998 pero cuya virtualidad no ha sido suficientemente aprovechada. Se trata de los pleitos testigos y la extensión de efectos de las sentencias (artículos 110 y 111). Dejando a un lado aquí otras razones de que estos instrumentos apenas se utilizasen, lo cierto es que en la Comisión de Codificación consideramos que algunas innovaciones normativas pueden favorecer un mejor uso de estas técnicas.

Así, respecto los pleitos testigos, se propone suprimir la posibilidad actual de que el actor solicite, una vez dictado sentencia en el pleito testigo, la plena tramitación de su proceso. Así, el recurrente solo podría elegir entre el desistimiento y la solicitud de extensión de efectos y en el supuesto de que no optase por ninguna, se le aplicaría directamente esta segunda (art 37.2).

En cuando la extensión de efectos introducida por la LJCA en el artículo 110, era también un interesante instrumento para evitar procesos y sentencias reiterativas pero los resultados no fueron los esperados. Así, se ha propuesto excluir este mecanismo a los procedimientos competitivos en materia de personal, que debe contemplarse también como supuesto impeditivo de la extensión de efectos la existencia de pronunciamientos firmes que sean contrarios a las sentencias de los Tribunales Superiores o por la Audiencia Nacional. Con esta novedad se trata de evitar abusos en la utilización de extensión de efectos para evitar pronunciamientos firmes en apelación que resultan contrario a una sentencia de un juzgado unipersonal que le resulta favorable al interesado y cuya extensión de efectos solicitan.

CONTROVERSIAS ANTE ÓRGANO JUDICIAL SUPERIOR

También sobre este mecanismo, se considera que debe impedirse la extensión de efectos cuando sobre la cuestión en controversia exista litispendencia en un órgano superior respecto de aquel que dictó la sentencia cuya extensión de efectos se pretende. Asimismo, se propone que se establezca una prohibición expresa de que un mismo sujeto pretenda simultáneamente una extensión de efectos y una estimación de un nuevo proceso. Finalmente, se proponer una vuelta al texto de 1998 (que había sido modificado en este punto por la Ley 13/2009) en un punto concreto, que sea la Administración a quien se dirija la solicitud para acordar la extensión de efectos de una sentencia y no el órgano judicial, salvo en los casos de inactividad por parte de aquella (art 110).

Por otra parte, deben de ser objeto mención otras propuestas bastante puntuales como la eliminación de la rehabilitación de plazos procesales, configurando estos como improrrogables (artículo 128.1). El reforzamiento de la obligación administrativa de resolución expresa y de las facultades de anulación administrativa (art 49.1 y 113.4). También se pretende facilitar el allanamiento a la Administración demandada, ampliando a dos meses (quince días son inútiles dadas las complejidades burocráticas) la posibilidad de que su letrado pueda, cuando estimase que la actuación administrativa enjuiciada no es conforme a Derecho, solicitar la suspensión del proceso para trasladar a ella su parecer. Sobre ello, el allanamiento, se pretende estimular económicamente rebajando la regla de la imperatividad de costas en estos supuestos, proponiendo que esa retirada procesal no implique necesariamente la condena en costas (art 54.2 y 75.4).

También merecen destacarse las modificaciones, pequeñas pero útiles, que se introducen en el proceso abreviado el cual, sin perjuicio de algunos ajustes a realizar, se considera que su introducción en la Ley de 1998 fue claramente acertada. Así, se proponen algunas reformas concretas como, en primer término, la introducción de la sentencia in voce (art 78.20). También la posibilidad de tramitar la ejecución de actos administrativos firmes por el procedimiento ordinario en los casos en los que el recurso judicial contra la actividad de la administración hubiera debido tramitarse por el procedimiento ordinario (art 29.2). También se propone seguir el procedimiento ordinario para todos los asuntos de personal, unificando el cauce pues hasta ahora los pleitos sobre funcionarios estatales o autonómicos seguían este procedimiento mientras que las cuestiones sobre funcionarios locales se seguían por el abreviado (art 78.1).

Por otra parte, debe darse cuenta de otras modificaciones que se proponen como la ampliación a diez días del plazo para formular alegaciones previas la parte demandada, para facilitar el uso de este mecanismo, pues la practica muestra que el plazo actual tan breve de cinco días ha hecho prácticamente inviable su uso en las abogacías públicas con gran cantidad de recursos (art 58.1). Debe también mencionarse que para evitar, tal y como ahora sucede, que las solicitudes de vista y conclusiones se soliciten de forma estereotipada y tengan un contenido repetitivo de lo expuesto hasta entonces, con la consiguiente dilación e ineficiencia, se propone que solo tenga lugar ese trámite cuando sea estrictamente necesario a juicio del órgano jurisdiccional (art 62.3). También, se propone tocar ligeramente el régimen de ejecución de sentencias y demás resoluciones judiciales, haciendo que el régimen de comunicación deba aplicarse no solo a las sentencias sino a todo supuesto en que por resolución judicial, sea sentencia o auto de fijación de cuantía, se imponga la obligación de satisfacer sumas pecuniarias (arts. 104, 106, 109).

COSTAS PROCESALES DE ABOGADO Y PROCURADOR

Sobre las costas procesales se sugieren algunos ajustes. Así, desde la consideración como adecuado el mantenimiento del criterio del vencimiento, se pretende excluir la aplicación automática de éste en el caso de medidas cautelares de medidas cautelares, dejándose a criterio del juez su valoración en la sentencia. También se pretende agilizar el procedimiento de tasación en  lo relativo a honorarios de abogado y procurador, pues en un sistema de régimen de libre acuerdo, los honorarios orientativos de los Colegios no reflejan necesariamente el mercado, sin que las costas deban constituir una reparación ad integrum de los honorarios profesionales sino más bien una compensación. Por ello se considera ineficiente que una vez impuestas, su determinación deba pasar por una muy compleja tasación judicial contradictoria. Así, se propone, a los exclusivos efectos de la determinación de costas en concepto de abogado y procurador, que se fije reglamentariamente la cuantía de estas compensaciones previo informe de la Comisión Nacional de la Competencia (artículo 139.2 y 6), aunque debería incluirse también al Consejo General de la Abogacía.

A estas propuestas de reforma con texto normativo incorporado y que se considera deben abordarse de modo inmediato, cabe añadir otros temas que son expuestos  en el Informe y que han sido objeto de debate aunque bien por requerir reformas más complejas, bien por no tener en algún caso un suficientemente amplio consenso o por exceder el ámbito propio de los cometidos encomendados, la Sección la Comisión General de Codificación considera que debe reseñar para que pudieran servir de base para futuras reformas.

Entre estos temas, pueden mencionarse los siguientes: la posibilidad de regular la mediación judicial -para casos muy concretos-, en la jurisdicción contencioso administrativa, existiendo experiencias muy recientes en Alemania, Francia y Reino Unido que, acaso, pueden ser aprovechadas. También la  posibilidad de impulsar (haciéndola no simplemente potestativa sino imperativa por el principio de inmediación) el mecanismo de la transacción que se introdujo en la LJCA de 1998 y que ha sido bastante poco utilizado. También se hacen constancia, respecto el procedimiento abreviado, las posibles disfunciones de la contestación a la demanda al igual la posible conveniencia de que la prueba pericial sea propuesta no en la misma vista –tal y como ahora sucede- sino con anterioridad, pudiendo el perito explicarse y ser interrogado sobre su informe en el acto de la vista. Asimismo se consideró una posible modificación de las reglas actuales de distribución de competencias entre Juzgados y Tribunales. Por otra parte, el tema de la regulación de la prueba en el contencioso-administrativo  pudiera requerir una regulación más completa y sistemática una vez que se ha superado una concepción que configuraba esta jurisdicción exclusivamente revisora de la que obra en el expediente administrativo.

Estas son las propuestas de presente y las de futuro que se han elaborado tras amplio debate y reflexión y que deben ser conocidas por toda la comunidad jurídica con la confianza de que sean asumidas e impulsadas por el Ministerio de Justicia y tengan voz todos quienes tienen como trabajo y vocación el Derecho, entre ellos particularmente, los abogados a través de sus cauces representativos.