¿Puede discutirse el valor catastral de un inmueble con motivo del recurso planteado contra la liquidación del IBI o de la “plusvalía municipal”?

• Por José María Salcedo Benavente, abogado y socio del bufete Ático Jurídico

@Atico_Juridico

Es muy habitual que los contribuyentes sólo reparen en lo elevado o desmesurado que es el valor catastral de un inmueble, cuando se les notifica la liquidación de Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) o del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU), popularmente conocido como “plusvalía municipal”. Basándose ambos tributos en el valor catastral, es lógico que los contribuyentes muestren su disconformidad, en un primer momento, contra dicho valor, por considerarlo exagerado y abusivo. Sin embargo, ¿es posible discutir dicho valor catastral, con motivo del recurso planteado contra la liquidación del IBI o IIVTNU? El Tribunal Supremo, mediante Auto de 1-3-2017 (Recurso 128/2016), ha admitido a trámite un recurso de casación en el que se aborda esta cuestión. La decisión definitiva, por tanto, la tendrá el Alto Tribunal.

EL ORIGEN: LA SENTENCIA DE 29-9-2016 DEL JUZGADO DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Nº 2 DE BADAJOZ

El recurso de casación admitido a trámite, se ha planteado por el Ayuntamiento de Badajoz contra la sentencia número 104/2016, de 29 de septiembre, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Badajoz (Procedimiento Abreviado nº 134/2016).

En dicho procedimiento, el demandante había solicitado la anulación de las liquidaciones de IBI urbana de los ejercicios 2012, 2013, 2014 y 2015 correspondientes a una finca de su propiedad, por entender que la misma no debía tener la calificación catastral de urbana, sino de rústica.

El Ayuntamiento de Badajoz por su parte, basó su defensa en que las liquidaciones habían sido dictadas conforme a los datos suministrados por el Catastro. Y puso de manifiesto que sus competencias municipales en la gestión catastral son muy limitadas, reduciéndose únicamente a la liquidación y recaudación de los tributos, pero sin tomar parte activa alguna en la elaboración del padrón.

Ciertamente, es habitual que los Ayuntamientos remitan en estos casos a los contribuyentes al Catastro, por ser éste quien calificó como urbana su finca, a efectos catastrales. ¿Qué pueden hacer en estos casos los contribuyentes?

EL IBI URBANO, DE LOS SUELOS URBANIZABLES: LA SENTENCIA DE 30-5-2014 DEL TRIBUNAL SUPREMO

Como hemos visto, en el caso planteado ante el Ayuntamiento de Badajoz se discutía la calificación catastral del inmueble como urbano. Y ello, en virtud de la sentencia de 30-5-2014 del Tribunal Supremo.

Mediante dicha sentencia de 30-5-2014 (Recurso 2362/2013), el Tribunal Supremo desestimó el recurso de casación en interés de Ley planteado por la Dirección General del Catastro contra la sentencia de 26-3-2013 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura.

En esta sentencia, el Alto Tribunal definió qué suelos deben tener la calificación de urbanos a efectos catastrales, y cuáles no, dejando clara la forma en que debía ser interpretado el artículo 7.2.b) del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo (Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario), en su redacción anterior a la Ley 13/2015. La problemática afectaba a aquellos suelos clasificados urbanísticamente como “urbanizables”, pero que en algunas ocasiones no tenían aprobada normativa alguna para su desarrollo. ¿Debían considerarse suelos urbanos o rústicos a efectos catastrales?

El Tribunal Supremo, en su sentencia, dejó claro que “no cabe sostener, como mantiene el Abogado del Estado, que todo el suelo urbanizable sectorizado o delimitado por el planeamiento general tiene per se la consideración catastral de suelo urbano, sin distinguir si se encuentra ordenado o no ordenado, y que el artículo 7 sólo excluye de tal consideración al urbanizable no sectorizado sin instrumento urbanístico aprobado que establezca las determinaciones para su desarrollo. Antes, por el contrario, hay que entender que el legislador catastral quiso diferenciar entre suelo de expansión inmediata donde el plan delimita y programa actuaciones sin necesidad de posteriores tramites de ordenación, de aquel otro que, que aunque sectorizado carece de tal programación y cuyo desarrollo urbanístico queda pospuesto para el futuro, por lo que a efectos catastrales sólo pueden considerarse suelos de naturaleza urbana el suelo urbanizable sectorizado ordenado así como el suelo sectorizado no ordenado a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo. Antes de ese momento el suelo tendrá, como dice la sentencia recurrida, el carácter de rústico”.

Los fundamentos de la sentencia trascrita, pasaron a un texto legal mediante la aprobación de la Ley 13/2015, de 24 de junio. Sin embargo, esta norma ha dejado la iniciativa totalmente en manos de la Administración, no pudiendo los contribuyentes considerar rústicos sus terrenos hasta que así lo haga Catastro, a través del procedimiento simplificado de valoración colectiva, modificado y adaptado para agilizar y regular el cambio de clasificación de estos suelos urbanizables.

Además, y de acuerdo con la nueva redacción de la Disposición Transitoria séptima del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario (introducida por la propia Ley 13/2015), el cambio de naturaleza de estos bienes urbanos “será de aplicación a partir del primer procedimiento simplificado de valoración colectiva que se inicie con posterioridad a su entrada en vigor. A tales efectos los Ayuntamientos deberán suministrar a la Dirección General del Catastro información sobre los suelos que se encuentren afectados. Dicho procedimiento se ajustará a lo dispuesto en la letra g) del apartado 2 del artículo 30, con excepción de su efectividad, que tendrá lugar el 1 de enero del año en que se inicie dicho procedimiento”.

Por tanto, la modificación catastral sólo podía ser efectiva, como pronto, a partir del 1-1-2015. Y ello, si el Ayuntamiento era diligente a la hora de suministrar información a la Dirección General del Catastro. Pero, ¿en qué situación quedaban estos terrenos, antes urbanos, y ahora rústicos, respecto a los ejercicios anteriores a 2015?

LOS CONTRIBUYENTES, ABOCADOS A IMPUGNAR EL IBI Y EL IIVTNU DE LOS EJERCICIOS ANTERIORES A 2015

Realmente, la propia redacción de la Ley 13/2015, y la incertidumbre y el retraso sobre la forma y los plazos en que se ha llevado a cabo la modificación de la calificación catastral de este tipo de suelos, no parece haber sido la más acertada.

Hay que tener en cuenta que estamos ante contribuyentes que llevan años pagando IBI urbano por unos terrenos que, en la mayoría de los casos, son un erial. La calificación catastral de dichos inmuebles siempre ha sido la de urbana, pero las nulas expectativas urbanísticas existentes, agudizada por la crisis inmobiliaria, ha convertido el pago del impuesto en un auténtico agravio comparativo, en relación a otros terrenos cuya clasificación como urbanos, es mucho más lógica y razonable.

Dichos contribuyentes por tanto, a los que la Ley 13/2015 tan sólo prometió el cambio de clasificación catastral a partir del 1-1-2015, comenzaron a indagar la forma de recuperar lo pagado por IBI urbano en los ejercicios anteriores a 2015.

Del mismo modo, aquellos contribuyentes que transmitieron un terreno urbanizable (sin programa aprobado para su desarrollo) antes de 2015, y pagaron el IIVTNU, sostienen que si dicho inmueble nunca llegó a tener una ordenación aprobada para su desarrollo, siempre debió ser considerado rústico, y no urbano. Y ello, independientemente de cuándo quiera Catastro reconocer esta clasificación. Por ello, consideran que les corresponde también la devolución del IIVTNU pagado.

Y nos estamos refiriendo, únicamente, a discrepancias en la calificación catastral como urbanos o rústicos de dichos bienes, porque ésta fue la cuestión planteada ante el Juzgado de lo Contencioso nº 2 de Badajoz. Pero lo cierto es que, una vez abierta la veda, no vemos obstáculo a revisar también la propia valoración catastral. Es decir, a indagar si, con ocasión del recurso planteado contra la liquidación de IBI o IIVTNU, es posible recurrir el valor catastral que en su día se notificó al contribuyente de forma individual, en base a la ponencia de valores aprobada. Y ello, a pesar de que éste consintiera en su día la valoración notificada.

LA IMPUGNACIÓN INDIRECTA DEL VALOR CATASTRAL, A TRAVÉS DE SUS ACTOS DE APLICACIÓN: ESA VIEJA CONOCIDA

La impugnación indirecta del valor catastral, a través de sus actos de aplicación, no es desde luego, algo novedoso. Durante muchos años, algunos Tribunales Superiores de Justicia han admitido sin matices, la posibilidad de atacar las ponencias de valores indirectamente, no sólo en el momento en que se produce la notificación individual a los contribuyentes, sino más adelante, con motivo de la aplicación de tales valores en la gestión recaudatoria de impuestos como el IBI o el IIVTNU.

Sirvan de ejemplo algunas sentencias dictadas por el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, como la de 18-12-2002 (Recurso 525/2000), que se refiere a esta posibilidad afirmando que “si bien es verdad que en ocasiones la jurisprudencia ha entendido que el valor catastral no se puede impugnar a través de los recursos contra los recibos de IBI, que serían puros actos de aplicación de dicho valor, lo cierto es que, a la luz de la más reciente jurisprudencia constitucional parece necesario sustentar otra cosa. Sin entrar ahora en la naturaleza de las ponencias catastrales, lo cierto es que las mismas no se consumen con su aplicación, sino que son susceptibles de diversos actos que las aplican; en concreto, las sucesivas liquidaciones de IBI mientras esos valores catastrales estén vigentes”.

El propio Tribunal, en una sentencia anterior, de 9-2-2001 (Recurso 2855/1996) da respuesta además, a la clásica queja de los Ayuntamientos, relativa a que ellos no tienen competencias en la elaboración del padrón catastral. Afirma el Tribunal valenciano que “En primer lugar, procederá desestimar las alegaciones planteadas por la Administración demandada relativas a la falta de litisconsorcio pasivo necesario. En efecto, la actora recurre unas liquidaciones giradas por el Ayuntamiento de Valencia dentro de sus competencias, habida cuenta que se trata de un tributo local. Por ello, resultará coherente y ajustado a Derecho demandar a dicha Corporación si se desea impugnar el citado acto liquidatorio, incluso si el motivo de oposición sea la impugnación indirecta de los valores catastrales establecidos por el Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria. El Ayuntamiento podrá defender procesalmente la procedencia de su liquidación y, en particular, aquellos aspectos en los que haya intervenido y tenga participación directa (actos de liquidación y ejecución de un tributo), sin tener actividad procesal en lo referente a los actos de fijación de valores catastrales”.

Vemos por tanto, cómo la impugnación indirecta de las ponencias de valores, a través de sus actos de aplicación (en este caso, las liquidaciones de IBI o IIVTNU), lleva planteándose desde hace años. Y es que ciertamente, los contribuyentes no aprecian los verdaderos efectos de la revisión de los valores catastrales, hasta que no reciben la notificación individualizada de tales valores, o la liquidación de alguno de los impuestos que los aplican.

LAS PONENCIAS DE VALORES: ¿DISPOSICIÓN GENERAL O ACTO ADMINISTRATIVO?

Las Ponencias de valores son documentos técnicos que no determinan valores concretos de inmuebles, sino que sólo fijan los valores genéricos del suelo y de las construcciones, y los coeficientes correctores que se utilizarán para valorar cada inmueble. Por tanto, las Ponencias de valores no fijan valores sino criterios de aplicación.

Frente a la jurisprudencia que abogaba por la impugnación indirecta de tales ponencias, el Tribunal Supremo, con algunas excepciones, viene considerando desde hace años, que la naturaleza jurídica de las ponencias de valores es la de actos administrativos, y no la de disposiciones generales.

Muestra de ello es la sentencia de 10-2-2011 (Recurso 1348/2006), en la que se afirma que “ha de ponerse de relieve que la jurisprudencia de esta Sala viene declarando de forma reiterada que las Ponencias de Valores son actos administrativos y no disposiciones generales, debiendo señalarse al respecto que si tuvieran éste último carácter no serían impugnables ante los Tribunales Económico-Administrativos del Estado, tal como indica el artículo 70.3 de la Ley de Haciendas Locales (…)Y es que los actos de aprobación de las Ponencias de Valores, insertados en un procedimiento de determinación del valor catastral, tienen carácter general por su contenido y destinatarios, pero ello no les hace perder su carácter de ser consecuencia de la aplicación del ordenamiento jurídico, por lo que no forman parte del mismo y no pueden equipararse a las disposiciones generales”.

Por tanto las ponencias de valores, como actos administrativos que son, adquieren firmeza si no son recurridas en el plazo de un mes desde su publicación en el Boletín Oficial de la Provincia. En ese caso, su impugnación posterior sólo podrá hacerse a través del procedimiento especial de revisión de actos nulos de pleno derecho (artículo 217 de la Ley General Tributaria).

De lo anterior pudiera derivarse que, con motivo de la notificación individual de los valores catastrales, ya no sea posible impugnar los criterios, módulos de construcción, valores genéricos del suelo y construcciones, etc… que se incluyen en la ponencia de valores, sino tan sólo su aplicación concreta al inmueble del contribuyente.

Así lo ha entendido el Tribunal Económico-Administrativo Central (TEAC) en su resolución de 12-6-2014 (número 00/4122/2011), con cambio de criterio incluido.

Más comprensivo con los contribuyentes se ha mostrado el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que en su sentencia de 18-7-2014 (Recurso 195/2011) aboga por permitir la impugnación indirecta de las ponencias de valores con motivo de la notificación individualizada de los valores catastrales. Considera el Tribunal que las ponencias de valores son documentos muy complejos, con criterios, módulos y valores genéricos que el contribuyente, en la mayoría de los casos, no sabrá interpretar, careciendo de medios para determinar cómo le afecta realmente la modificación catastral al inmueble de su propiedad. Y la cuestión no es baladí. El valor catastral que se fije en base a los criterios de la ponencia acabará siendo aplicado en el IBI, IITVTNU, ITP, ISyD, etc…

Por el contrario, el Tribunal considera que en la notificación individualizada “se contienen los datos esenciales que contribuyen a la formación del valor catastral como son: la superficie de la finca, el polígono y zona de valor donde se incluya la finca, el valor de repercusión o, en su caso, valor unitario que resulte aplicable, el valor de la parcela o subparcela, coeficientes correctores del suelo y de la construcción, etc…: y como consecuencia de todo ello, el concreto valor catastral, tanto del suelo como de la construcción si la hubiere. Por tanto, sólo entonces el contribuyente afectado, repetimos, tiene cabal y completo conocimiento de las concretas consecuencias valorativas que sobre los bienes de su propiedad despliegan los correspondientes criterios de valoración establecidos en la pertinente Ponencia de valores”.

Más remota parece la posibilidad de impugnar indirectamente la ponencia de valores a través del recurso planteado contra la liquidación de impuestos como el IBI o el IIVTNU. Al respecto, concluye el Tribunal catalán que “dicha posibilidad de impugnación aparece limitada temporalmente al plazo previsto para la impugnación de la notificación al interesado del concreto valor catastral del inmueble, de tal forma que transcurrido dicho plazo quedará vedada toda ulterior impugnación, no sólo del concreto valor catastral notificado, sino también de los criterios reflejados en la Ponencia de valores y que sirvieron de base para la determinación del mismo”.

También el Tribunal Supremo parece estar flexibilizando su criterio. Así, en su sentencia de 25-4-2016 (Recurso 3392/2014), que se refiere a otras anteriores de fecha 5-10-2015 (Recurso 3469/2013), 7-10-2015 (Recurso 1887/2013) y 20-10-2015 (Recurso 1352/2013) ha permitido la impugnación indirecta de las Ponencias de Valores con motivo de la notificación individualizada de los valores catastrales, con fundamento en que es entonces cuando los contribuyentes pueden apreciar los verdaderos efectos que la revisión catastral tiene sobre los inmuebles de su propiedad.

EL CONTENCIOSO Nº 2 DE BADAJOZ, UN JUZGADO REBELDE

Con este panorama, sorprenden dos sentencias dictadas por el Juzgado de lo Contencioso nº 2 de Badajoz (de 21-7-2015, Abreviado 136/2015, y de 29-9-2016). Esta última es la impugnada en casación, y a la que nos hemos referido al principio de este escrito.

Dichas sentencias se refieren, respectivamente, a la impugnación de liquidaciones del IIVTNU y del IBI, con fundamento en la errónea calificación catastral de los suelos urbanizables sin programa aprobado para su desarrollo, de acuerdo con lo dispuesto en la sentencia del Tribunal Supremo de 30-5-2014.

Cierto es que en ambas sentencias se permite a los contribuyentes cuestionar, con motivo del recurso planteado contra la liquidación, la calificación catastral (y consecuentemente la valoración) de inmuebles urbanos, de acuerdo con las previsiones de la Ponencia de Valores.

Pero también lo es, a nuestro juicio, que no estamos ante una impugnación indirecta de la ponencia de valores al uso. En ambos casos enjuiciados, se ha tenido muy en cuenta por el juzgador la sentencia de 26-3-2013 del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura (confirmada por la del Tribunal Supremo de 30-5-2014 antes referida), que interpretó el artículo 7.2.b) del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, diseccionando el PGOU de Badajoz y estableciendo con claridad qué suelos debían calificarse urbanos a efectos catastrales y cuáles no. Dichos criterios podían además, extrapolarse a otros municipios extremeños, al ser idéntica la normativa urbanística aplicada.

Una de las referidas sentencias (la de 29-9-2016 recurrida en casación), se refiere además a un terreno ubicado en la propia ciudad de Badajoz. Por tanto, consideramos que realmente el Juzgador no está cuestionando la ponencia de valores aprobada en su día, sino aplicando la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, que determinó qué suelos eran urbanos y cuáles no en el municipio de Badajoz. Y ello, independientemente de la información que conste en el Catastro.

¿Y AHORA QUÉ? EXPECTATIVAS DEL RECURSO DE CASACIÓN PLANTEADO

Proclamada la a nuestro juicio “inocencia” del Juzgado de lo Contencioso nº 2 de Badajoz, sobre todo en relación a la sentencia de 29-9-2016 recurrida en casación, es justo reconocer que, desde el punto de vista de la Administración, se trata de una sentencia peligrosa.

Y es que, aunque se trata de una resolución dictada en unas circunstancias especiales, según hemos comentado, lo cierto es que el criterio que aplica puede ser trasladado a infinidad de situaciones similares. Básicamente, se está permitiendo a los contribuyentes cuestionar la información catastral, cuando no se corresponda con la realidad. Y lo que es más peligroso, fuera de cualquier límite temporal.

Por ello, el Auto que admite a trámite el recurso de casación planteado por el Ayuntamiento de Badajoz incide en el hecho de que la sentencia impugnada “puede potencialmente afectar a un gran número de situaciones si se generaliza la doctrina que propugna”.

Además, y para dotar al recurso de un interés casacional todavía mayor, recuerda que se trata de una solución jurisdiccional que contradice a la adoptada por el Tribunal Superior de Justicia de Aragón, en sentencia de 23-6-2010 (Apelación 193/2008).

El tiempo dirá cuál es el resultado del recurso de casación planteado, pero mucho nos tememos que la rebelión planteada por el Juzgado de Badajoz, acabará siendo sofocada.