Sobre la propuesta de financiación del servicio público de la asistencia jurídica gratuita mediante tasas

Por Rosa Maria Collado Martínez,  Letrada del Consejo de Estado. Miembro del Comité de Expertos del Observatorio de Justicia Gratuita CGAE-LA LEY

Allá por el año 1986, en una Ley tan breve y precisa que hoy resulta de grata lectura, se suprimieron las tasas judiciales. En la exposición de motivos de la Ley 25/1986, de 24 de diciembre, se hacía constar con claridad el objetivo de la medida en estos términos: «En el ámbito de la Administración de Justicia los valores constitucionales se manifiestan en el derecho a obtener la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses legítimos, reconocido en el artículo 24 de la propia Constitución. El que, además de la justicia se manifiesten también la libertad y la igualdad, y el que todas ellas sean, como quiere la Constitución, reales y efectivas depende de que todos los ciudadanos puedan obtener justicia cualquiera que sea su situación económica o su posición social».

La supresión de las tasas fue considerada en su momento como un gran avance en la reforma del sistema jurídico en su conjunto en cuanto fa- cilitaba el acceso de los ciudadanos a un proceso en el que podrían defen- der sus más preciados bienes, empezando por la libertad. Y suponía, por otra parte, que el Estado Social y Democrático de Derecho asumía como propio el beneficio colectivo que supone la justicia como valor superior del ordenamiento, beneficio que trasciende del interés del justiciable, por citar la expresión de la Sentencia del Tribunal Constitucional 20/2012, de

16 de febrero de 2012. De forma coherente con esta asunción, la financia- ción de la justicia, entendida como servicio público, corre desde entonces a cargo de los impuestos, es decir, tributos exigidos sin contraprestación cuyo hecho imponible está constituido por negocios, actos o hechos que ponen de manifiesto la capacidad económica del contribuyente.

Por camino paralelo, pero no idéntico, avanzaba la reforma de la asis- tencia jurídica gratuita, considerada entonces un «beneficio de pobreza» para el justiciable y encomendada a la Abogacía. Poco había cambiado desde Las Partidas, que señalaban que la defensa de los considerados pobres se prestaba por amor a Dios. No se debe olvidar que las primeras subvenciones a la asistencia jurídica gratuita no aparecen hasta fecha tan reciente como 1974 y hasta entonces el Turno de Oficio se desempeñaba por los abogados de forma desinteresada.

La Ley 1/1996, de 10 de enero, de Asistencia Jurídica Gratuita, con- figura un sistema que puede ser calificado como servicio de interés pú- blico, tras la decisión del legislador estatal de encomendar la gestión del servicio a los Colegios de abogados y procuradores. Esta opción esencial tiene su fundamento en la necesidad de adscribir al servicio a los aboga- dos y procuradores que se encuadran en los Colegios, ya que resultan ser los profesionales idóneos para el desempeño de esta específica función pública.

Pero esta decisión del legislador no ha de atribuirse tan solo a la ge- nerosidad del Estado, que asume desde entonces la indemnización (que no retribución) a los profesionales que prestan los servicios. Se ha de tener en cuenta que la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos insistía ya desde 1979 en que la garantía de la tutela judicial es responsabilidad estatal. En esta línea constante se ha manifestado la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional, como no podía ser de otro modo, ya que el artículo 119 de la Constitución dispone: «La justicia será gratuita cuando así lo disponga la Ley, y, en todo caso, respecto de quienes acrediten insuficiencia de recursos para litigar», declaración constitucional que se transforma en la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial en «un sistema de justicia gratuita que de efectividad al derecho», como expresa su artículo 20.

Así las cosas procede examinar la situación actual del sistema. Tenien- do en cuenta los datos de 2011 en España hay más de 37.700 abogados adscritos al turno de oficio, de ellos 30.000 pertenecen al servicio de asistencia letrada al detenido y 4.000 están adscritos a los servicios de orientación jurídica, sobre un total de 141.837 abogados ejercientes. El presupuesto que destinan las Administraciones Públicas a la gestión de la asistencia jurídica gratuita ha supuesto en el año 2011 un total de 246 millones de euros. De esta cifra, el grueso corresponde al turno de oficio, con cerca del 70% del total.

Este presupuesto es una partida menor si se compara las cantidades destinadas a otros servicios esenciales. Por poner un ejemplo, la Comu- nidad Autónoma de Madrid ha presupuestado en el año 2011 a la asis- tencia jurídica gratuita 30,8 millones de euros (el Colegio de Abogados de Madrid certificó cerca de 40 millones en el mismo período por este servicio fundamental para los ciudadanos), frente a los 7.172 millones que corresponden a los servicios sanitarios.

Por otra parte, interesa destacar que el funcionamiento del servicio es más que satisfactorio. Son muchas las encuestas y datos que se pue- den aportar en la materia, pero baste como ejemplo una de las últimas publicadas por el Observatorio de la Justicia Gratuita. En la realizada a sus usuarios por el Colegio de Abogados de Alicante en los años 2010- 2011, en un 80% de los casos se considera como «muy buena» la calidad del servicio y en un 20% la valoran como «alta», lo que da una idea del elevado nivel de profesionalidad en los abogados adscritos y de eficacia en la gestión.

En el contexto global actual de restricción del gasto público las partidas presupuestarias destinadas al turno de oficio se han visto afectadas por los recortes generalizados, tanto como cualquier otra salvo, por ahora, las destinadas a los servicios sociales esenciales, calificación que se aplica con escaso rigor solo a algunos de ellos. No se puede olvidar el derogado artículo 5 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos que disponía: «Artículo 5. Servicios públicos esenciales. El establecimiento de tasas o precios públicos por la prestación de los servicios públicos de justicia, educación, sanidad, protección civil o asistencia social, sólo po- drá efectuarse en los términos previstos en la Ley o Leyes reguladoras de los servicios de que se trate, sin perjuicio de su regulación y aplicación, cuando aquéllas lo autoricen, de conformidad con la presente Ley».

Las Administraciones públicas imponen a los abogados y procurado- res una disminución de las indemnizaciones a percibir por la prestación del servicio, como ya hicieron con funcionarios en general, profesores o contratistas de obras públicas. A ese dato se suma que las solicitudes de asistencia jurídica gratuita se incrementan en tiempos de crisis, en particular en relación con asuntos de contenido patrimonial y despidos, ya que cada vez más ciudadanos necesitan los servicios y pasan a formar parte del grupo de los posibles beneficiarios. Y se ha de tener en cuenta también el enorme impacto que las reformas de las normas procesales penales han supuesto en la cuantía que se ha de destinar a las prestacio- nes de asistencia jurídica gratuita.

Como respuesta a esta situación se plantean propuestas de financia- ción de la asistencia jurídica gratuita que pasan por vincular las nuevas tasas judiciales y el turno de oficio, dos conceptos cuya conexión no es en modo alguno evidente.

La financiación del servicio público de la justicia mediante un sistema de impuestos tiene su origen en una opción del legislador, que suprimió las tasas y manifestó de este modo que la justicia, entendida como va- lor superior del ordenamiento, produce beneficios colectivos, superiores a los individuales que se encarnan en cada uno de los justiciables. La financiación pública del turno de oficio no supone una opción. Es, por el contrario, la forma en que el Estado ha asumido su obligación de ga- rantizar el derecho de los ciudadanos a un juicio justo y cumplir con las prescripciones y mandatos de la Constitución.

Se encuentra al alcance del legislador configurar de otro modo el sistema de financiación de la justicia, y así lo ha reconocido el Tribunal Constitucional, aun cuando existen muchos argumentos que pueden es- grimirse en contra de la alternativa de financiación mediante tasas. En su examen sobre la constitucionalidad de los sistemas de impuestos aplica- dos al servicio público de la justicia el Tribunal Constitucional ha perfilado determinados límites y de entre ellos el más relevante, en lo que se refie- re al tema de este artículo, es que las tasas están, en principio, vedadas en el ámbito de la jurisdicción penal, por su estrecha vinculación con el derecho a la tutela judicial. No es posible incluir en el limitado espacio de este texto un análisis exhaustivo de esta jurisprudencia pero se puede sostener, tras su estudio, que el establecimiento de tasas en las primeras instancias o el hecho de que los sujetos pasivos del tributo sean personas físicas con escasa capacidad económica lesiona el contenido del derecho a la tutela judicial efectiva. En todo caso, no es acorde con el sistema normativo la imposición de tributos que no guarden relación directa con la función jurisdiccional, como señaló en su momento el Tribunal Consti- tucional.

Por lo que se refiere a la financiación de la asistencia jurídica gratuita se ha de tener en cuenta que el derecho al que atiende el servicio se configura como una prestación de configuración legal, cuyos límites son claros. En la Sentencia 16/1994, de 17 de febrero de 1994, el Tribunal Constitucional señala que el derecho a la gratuidad de la justicia es un derecho prestacional y de configuración legal, cuyo contenido y concretas condiciones de ejercicio corresponde delimitar al legislador atendiendo a los intereses públicos y privados implicados y a las concretas disponibili- dades presupuestarias. Sin embargo, al llevar a cabo la referida configu- ración legal, el legislador no goza de una libertad absoluta, sino que en todo caso debe respetar un contenido constitucional indisponible, que supone que la justicia gratuita debe reconocerse a quienes no puedan ha- cer frente a los gastos originados por el proceso (incluidos los honorarios de los abogados y los derechos arancelarios de los procuradores, cuando su intervención sea preceptiva o necesaria en atención a las caracterís- ticas del caso) sin dejar de atender a sus necesidades vitales y a las de su familia.

A estas consideraciones jurisprudenciales se ha de sumar otra que procede de la realidad de la justicia gratuita. La asistencia jurídica gratuita se desenvuelve fundamentalmente en el ámbito de la jurisdicción penal y en la práctica los beneficiarios son, en la mayor parte de los casos, per- sonas físicas en relación con un concreto proceso. De hecho, son sobre todo las sucesivas reformas de la Ley de Enjuiciamiento Criminal las que han determinado el incremento exponencial de las partidas destinadas a las indemnizaciones debidas a los abogados que ejercen esta función pública, en cuanto hacen precisa la asistencia letrada para juicios rápidos y procesos abreviados.

La valoración conjunta de estos datos hace que surjan las dudas so- bre ese vínculo entre la asistencia jurídica gratuita y el propugnado nuevo sistema de tasas. Si la asistencia gratuita se presta sobre todo en proce- sos penales, para cuya financiación en principio no cabe establecer tasas, es muy dudoso que las tasas judiciales que se pretende crean tengan esa vinculación con el objeto y finalidad del proceso que constituyó la ratio de- cidendi de la Sentencia 141/1988, de 12 de julio. No se ha de olvidar que esta Sentencia declaró inconstitucional y nulo el inciso del artículo 57.1 del antiguo texto refundido de la Ley del impuesto de transmisiones pa- trimoniales y actos jurídicos documentados, aprobado por Real Decreto Legislativo 3050/1980, de 30 de diciembre, que privaba de efecto en los Tribunales, prohibiendo incluso su admisión ante ellos, a los documentos sujetos al impuesto si no se justificaba su pago. Por otra parte resulta igualmente dudoso que las prestaciones de asistencia jurídica gratuita puedan ser incluidas en el ámbito de la función jurisdiccional: uno y otro son dos servicios públicos distintos.

Es posible que tras las propuestas de financiar el servicio de asisten- cia jurídica gratuita mediante tasas solo se encuentre un problema de afectación presupuestaria de lo recaudado. Pero de no ser así existen fundamentos para dudar de la adecuación de las medidas impositivas a los límites fijados por el ordenamiento, tanto en lo que se refiere a la garantía de la tutela judicial efectiva como en lo que afecta al deber de contribuir al sostenimiento de las cargas públicas. Como ha señalado el Tribunal Constitucional: «el acceso a la jurisdicción no es equivalente a la prestación de un servicio público por la Administración, ya que se trata de la puesta en marcha de un proceso ante un Poder del Estado en ejercicio del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva».