Actos normativos de relevancia en el ámbito del transporte aéreo tras la declaración mundial de la pandemia

Por Carlos Villacorta Salís, socio de BCV Abogados, vicepresidente de la Asociación Española de Derecho Aeronáutico y Espacial y miembro de la Junta Directiva de ANAVA-RC

LA DRAMÁTICA SITUACIÓN ECONÓMICA DEL SECTOR

La situación que nos está tocando vivir es verdaderamente excepcional. La paralización casi total de la actividad productiva en nuestro mundo desarrollado es un hecho único que no tiene precedentes.

Estamos viendo como tanto a nivel nacional como supranacional se están adoptando y ejecutando decisiones que tienen un triple objeto: a) frenar la expansión de la infección; b) garantizar el funcionamiento de los servicios esenciales del estado; c) garantizar la seguridad y el orden social y ciudadano.

La adopción de estas medidas, las que ya conocemos y las que están por conocerse, implican e implicarán en muchos casos restricción e incluso supresión de derechos que tendrán, muchas de ellas, consecuencias económicas perjudiciales para las personas.

Mientras tanto, ¿qué está pasando en el transporte aéreo?

En un plano estrictamente económico, la IATA (International Air Transport Association), en sus últimas estimaciones de 26 de marzo, estima unas pérdidas de las compañías aéreas europeas de 76 mil millones de dólares y una reducción global de la demanda de pasajeros durante 2020 de un 46% con respecto al año anterior. Esta caída pone en peligro casi seis millones de puestos de trabajo y 368 mil millones de dólares de Producto Interior Bruto que está sostenido por el transporte aéreo.

Más concretamente en España, la previsión es de casi 94 millones de pasajeros menos que ocasionarían unas perdidas de trece mil millones de euros, la pérdida de 750 mil puestos de trabajo y la pérdida de casi 50 mil millones de dólares en Producto Interior Bruto.

Varias aerolíneas en Europa ya han caído. En España, muchas han anunciado ERTES, y lo mismo cabrá esperar de otras empresas dentro del sector (servicios aeroportuarios, auxiliares, constructores, etc.).

Por el momento, ni la Unión Europea ni el Gobierno español han adoptado medidas específicas de protección ayuda para el sector, más allá de las medidas generales adoptadas para impedir un colapso financiero consecuencia de la parálisis productiva. Esperemos que no tarden, ya que el sector aeronáutico es indudablemente uno de los pilares de nuestro sistema económico actual y va a necesitar un fuerte apoyo y estímulo estatal para recuperar el pulso. De hecho, ya hay voces que indican que “sin la ayuda de los Gobiernos, no quedará nada en pie”.

Muchos operadores están focalizando su interés en el sector del transporte de carga, esencial durante la fase aguda de la pandemia, actividad que puede ayudar a aliviar, siquiera levemente, la crisis del sector. Por ejemplo, compañías aéreas chinas están rápidamente reconvirtiendo sus aviones pensando en transportar más carga y menos pasajeros, reduciendo drásticamente el número de asientos disponibles y ampliando el espacio para el transporte de mercancías.

MEDIDAS LEGALES EN RELACIÓN CON LA LUCHA CONTRA LA PANDEMIA

En el ámbito comunitario, la EASA (European Union Aviation Safety Agency) ha dictado dos directivas de seguridad, al amparo del artículo 76.6.b del Reglamento EU 2018/1139. Ambas directivas, que son las primeras normas que en materia de transporte aéreo y en relación al COVID-19 emite la Unión Europea, son de efectividad prácticamente inmediata (la segunda de ellas obligatoria desde el 23 de marzo, la primara aplicable desde el 13 de marzo), establecen una serie de requisitos de higiene, desinfección y limpieza de todas las aeronaves que operan desde destinos de alto riesgo después de cada vuelo.

Solo se pueden hacer excepciones cuando se usan desinfectantes con un efecto duradero, pero incluso en estos casos se requerirá una desinfección completa 24 horas después, como mucho, después de la salida de un aeropuerto de alto riesgo.

Los tripulantes de cabina deben ser sometidos a una cuarentena de 14 días en caso de haber tenido contacto directo con casos confirmados.

Posteriormente, el 20 de marzo, la EASA ha publicado  “Guía Provisional para la limpieza y desinfectado de los aviones en relación con la pandemia del SARS-CoV-2”. Se trata de un documento muy detallado, dirigido a las compañías aéreas y al sector auxiliar de limpieza de aviones, con directrices y protocolos muy precisos en cuando a los procedimientos a seguir.

En el ámbito doméstico, recordemos que el Gobierno declaró el estado de alarma en todo el territorio nacional con el fin de afrontar la crisis sanitaria, mediante Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.

Entre las medidas de contención previstas en el Real Decreto citado, el artículo 14 regula las relativas en materia de transportes, concretando en su apartado 2, aquellas aplicables al transporte interior. Ahora bien, sin perjuicio de las medidas específicas recogidas en el indicado precepto, para el transporte entre la península y los territorios no peninsulares, así como para el transporte entre islas, dispone que se establecerán unos criterios concretos.

En efecto, el artículo 14.2.b.iv ordena una reducción de los servicios de transporte aéreo sometidos a obligaciones de servicio público (OSP). Este porcentaje de reducción podrá ser modificado si las circunstancias lo requieren por el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana. El propio Ministerio establecerá unos criterios específicos para el transporte entre la Península y los territorios no peninsulares, así como para el transporte entre islas.

El Real Decreto 465/2020 de 17 de marzo, que ha introducido algunas modificaciones en el Real decreto 463/2020, no modifica las provisiones establecidas en el artículo 14.

En aplicación de la autoridad delegada que le confiere el Real decreto 463/2020, el Ministerio de Transportes ha dictado las Órdenes TMA/246/2020 y TMA/247/2020, ambas de 17 de marzo, por las que se establecen las medidas de transporte a aplicar a las conexiones entre la península y la Comunidad Autónoma de Canarias y la Península y las Islas Baleares.

En estas órdenes se establece como principio general la prohibición de la realización de cualquier tipo de vuelo comercial o privado, con origen en cualquier aeropuerto situado en el territorio nacional y destino cualquier aeropuerto situado en el territorio de Canarias, así como el aterrizaje en todos los aeropuertos de las islas Canarias de vuelos de aviación ejecutiva, taxi aéreo u operaciones asimilables a éstas, independientemente de su procedencia.

Se establecen una serie de excepciones que son diferentes para uno y otro caso:

En el caso de las Islas Canarias, se establece un listado de rutas y frecuencias disponibles entre distintas ciudades de la península y las islas.

Una interesante particularidad es la forma de asignación de estas rutas a los distintos operadores en caso de interesarse más de uno por rutas específicas: la asignación deberá realizarse por sorteo (que a la redacción de este artículo debería estar a punto de realizarse en el caso de que más de una compañía aérea haya manifestado su interés por una ruta concreta).

En el caso de las Islas Baleares, la solución elegida es diferente: todas las compañías aéreas que tengan programados vuelos durante la duración del estado de alarma con origen Madrid, Barcelona o Valencia y con destino Palma de Mallorca quedan autorizadas a realizar un máximo de un vuelo diario de ida desde cada uno de los orígenes mencionados.

En ambos casos, las prohibiciones indicadas no serán de aplicación a las aeronaves de Estado, vuelos exclusivamente de carga, vuelos posicionales, humanitarios, médicos o de emergencia.

Naturalmente, las compañías, para poder realizar estos vuelos, deberán acreditar la forma en la que piensan dar cumplimiento a las medidas de protección contra la propagación del virus (artículo 14.2. g del Real Decreto 463/2020), esto es, garantizando la máxima separación posible entre los pasajeros.

Estas dos Ordenes han sido completadas con la Orden TMA/254/2020, de 18 de marzo, por la que se dictan instrucciones en materia de transporte por carretera y aéreo, en cuyo artículo 4 “Se habilita al Director General de Aviación Civil a establecer las condiciones para la prestación y adjudicación directa para los servicios de transporte aéreo regular en las rutas de Palma de Mallorca-Mahón y Palma de Mallorca-Ibiza, respecto de las que no se ha recibido comunicación por parte de ninguna compañía aérea, de conformidad con lo establecido en el artículo 2.3 de la Orden TMA/247/2020, de 17 de marzo, por la que se establecen las medidas de transporte a aplicar a las conexiones entre la península y la Comunidad Autónoma de Baleares, a fin de garantizar la movilidad obligada de pasajeros”. Esto es, ante la ausencia de propuestas de cubrir las rutas indicadas , anteriores, el Gobierno estudiará y adjudicará directamente las mismas, a fin de garantizar la movilidad obligada de pasajeros.

Esta disposición es relevante ya que puede llevar al Gobierno a verse en la obligación de obligar a una compañía aérea a ejecutar alguna de estas rutas, incluso contra su voluntad.

Más recientemente, el Gobierno ha dictado igualmente la Orden TMA/278/2020 de 24 de marzo, por la que se establecen ciertas condiciones a los servicios de movilidad, en orden a la protección de personas, bienes y lugares.

En esta Orden se “se prohíbe la realización de cualquier tipo de vuelos desde cualquier aeropuerto situado en la República de Italia a cualquier aeropuerto situado en el Reino de España a partir de las 00:00 horas del día 25 de marzo de 2020”, estableciéndose una serie de excepciones (escalas técnicas, vuelos de carga, humanitarios, etc.)

PROTECCIÓN DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS

Con respecto a los derechos de los pasajeros, la Comisión Europea ha emitido el 18 de marzo una guía interpretativa de la normativa europea que regula los derechos de los pasajeros (básicamente el Reglamento CE 261/2004) en el contexto dinámico de la pandemia por el COVID-19 (Documento C2020/1830). Así, se indica esencialmente que:

En caso de cancelación de un vuelo, la compañía debe permitir al pasajero elegir entre una de las siguientes opciones: reembolso, transporte alternativo lo antes posible y transporte alternativo en una fecha que convenga al pasajero;

En la situación actual el derecho al transporte alternativo lo antes posible se puede ver afectado ya que no hay certidumbre acerca de cuando se puede restablecer el transporte en determinadas rutas canceladas. En estas situaciones es más beneficioso para el pasajero las opciones de reembolso o el transporte en fecha posterior que convenga al pasajero.

En caso de vuelos de ida y vuelta comprados en una misma reserva, si se cancela el vuelo de ida y el pasajero elige el reembolso, procede también el reembolso en el vuelo de vuelta. Si han sido comprados en reservas diferentes, sólo procedería el reembolso del precio del trayecto cancelado.

Los pasajeros que se vean afectados por la cancelación del vuelo deben recibir por parte de la compañía aérea comida y bebida suficiente durante el tiempo de espera, así como alojamiento y transporte entre el alojamiento y el aeropuerto en caso de que sea necesario pernoctar.

Debe tenerse en cuenta que la compañía deja de tener esta obligación si el pasajero elige el reembolso o un transporte alternativo en otra fecha que le convenga. Por lo tanto, sólo se mantiene este derecho mientras el pasajero espera a ser transportado a su destino final lo antes posible.

En lo que respecta a la cancelación, cuando la cancelación de un vuelo se deba a circunstancias extraordinarias que no han podido ser evitadas por la compañía, ésta no estará obligada a pagar una compensación económica.

En el contexto del COVID-19 tienen para la Comisión la consideración de circunstancias extraordinarias los vuelos cancelados como consecuencia de las prohibiciones o de restricciones emitidas por las autoridades, los vuelos cancelados porque se prevean vacíos, o que se cancelen en aras a proteger la salud de la tripulación. Esta consideración se extiende también para los vuelos de vuelta. Los casos enumerados no se consideran por la Comisión exhaustivos y pudiera haber otras circunstancias relacionadas con el COVID-19 que también podrían considerarse como extraordinarias.

Están surgiendo ya numerosos conflictos ante la posición que de momento parece que están adoptando las compañías aéreas en los casos en los que, por las recomendaciones o prohibiciones de no viajar, los pasajeros han solicitado la cancelación de sus billetes y el reembolso de los mismos. Esperemos que las compañías, no obstante lo extraordinario de la situación, no carguen el coste económico de la pandemia sobre sus clientes.

En cualquier caso, hay que recordar que esta guía interpretativa de la Comisión Europea no tiene valor legal, dado que el único órgano con facultad para interpretar los conceptos autónomos de derecho comunitario es el TJUE, que dispone ya de un relativamente extenso corpus de sentencias en relación con el Reglamento CE 261/2004.

En resumen, desde un punto de vista económico, la situación a la que se enfrenta el sector es dantesca, y aún no han empezado a adoptarse medidas de calado específicas para soslayar el difícil “día después” al que la industria aeronáutica va sin tener que enfrentarse.

Desde una perspectiva de la pandemia, se han adoptado como hemos visto a nivel comunitario algunas medidas para unificar los procedimientos de desinfección y control de aeronaves.

Sin embargo, una vez más, se sigue observando una alarmante falta de coordinación entre los Estados miembros en relación con las restricciones de vuelo y circulación de personas. Por lo que sabemos, las medidas adoptadas por el Gobierno español están entre las más severas de toda la Unión Europea.

Esperemos que estas medidas, y otras que puedan adoptarse, sean suficientes para frenar el curso de la catástrofe a la que nos estamos enfrentando.