Claves de la Ley de residuos y suelos contaminados

Por Pedro Poveda y Eduardo Orteu. Grupo de Sostenibilidad de Gómez-Acebo & Pombo Abogados. 

La nueva Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular ha venido a implantar un nuevo marco jurídico básico para los residuos. Se incorporan a nuestro Ordenamiento las medidas de las Directivas de residuos aprobadas en 2018 en el marco del nuevo Plan de acción de la Unión Europea para la economía circular (uno de los principales elementos del Pacto Verde Europeo) así como las previstas en la Directiva sobre plásticos de un solo uso (aprobada en 2019 y conocida coloquialmente como “Directiva SUP”, pro el acrónimo de sus siglas en inglés). Su finalidad es alcanzar los nuevos y más exigentes objetivos de prevención y gestión de residuos que ha fijado la UE para todos los Estados miembros en los horizontes 2025, 2030 y 2035.

Tal vez la novedad más relevante de la nueva Ley es que configura por primera vez un marco regulatorio de los residuos desde un punto de vista integral, incluyendo los aspectos de carácter económico-tributario. Así, se crean dos nuevas figuras impositivas de ámbito estatal, el impuesto especial sobre los envases de plástico no reutilizables y el impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos, exigibles a partir del 1 de enero de 2023.

En lo que se refiere al Impuesto especial sobre los envases de plástico no reutilizables (arts. 67 a 83), grava la fabricación, importación o adquisición en la UE de envases no reutilizables que contengan plástico, productos plásticos semielaborados y productos plásticos que permitan el cierre, comercialización o presentación de envases. Consecuentemente, serán sujetos pasivos del impuesto (en concepto de contribuyentes) los responsables de la fabricación (en España) de envases de plástico vacíos, para su venta en nuestro país, así como los de la importación o adquisición en la UE, de envases de plástico vacíos o de productos envasados en envases de plástico, también para su comercialización en España.

El tipo impositivo es de 0,45€/k de plástico no reciclado del que esté compuesto el envase y se establecen unas normas generales de gestión y documentación, como que en la primera venta los fabricantes deberán repercutir el importe del impuesto al adquirente y reflejar en la factura información sobre el impuesto (en los demás supuestos, la información en factura solo se deberá incluir si lo pide el adquirente, y no hay una obligación específica de repercutir el importe del impuesto, si bien como es obvio, nada lo impide si lo acuerdan las partes).

En cuanto al Impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos la incineración y la coincineración de residuos (arts. 84 a 97) cabe destacar su carácter armonizador, sin perjuicio de los regímenes tributarios forales de concierto y convenio aplicables en País Vasco y Navarra. Introduce medidas como la exención del depósito en vertedero o la incineración o coincineración de los rechazos generados en las instalaciones de valorización de residuos, siempre que sean distintos de los procedentes de operaciones de tratamiento intermedio o de residuos municipales.

Desde el punto de vista de la fiscalidad local, se establece un plazo de tres años para que los municipios establezcan una tasa específica, diferenciada y no deficitaria, que permita implantar sistemas de pago por generación y que refleje el coste real, directo o indirecto, de las operaciones de recogida, trasporte y tratamiento de los residuos.

En segundo lugar, y entrando en el contenido concreto del marco jurídico general de los residuos, destacan las medidas sobre el nuevo régimen legal sobre los plásticos de un solo uso, incluidas en el Título V (“Reducción del impacto de determinados productos plásticos en el medio ambiente”) que en algunos casos son incluso más exigentes que las previstas en la Directiva que se incorpora. En concreto, se prohíbe la comercialización de determinados productos plásticos (entre ellos las microesferas de plástico de menos de 5 milímetros añadidas intencionadamente, no contempladas en la Directiva ASUP si bien se hace una remisión general a los previsto en el Reglamento REACH), se fija el contenido obligatorio de plástico reciclado en la fabricación de determinados envases, se contemplan exigencias de responsabilidad ampliada del productor y requisitos de marcado  para determinados productos y se establecen objetivos de recogida separada de botellas de plástico, con hitos intermedios (en 2023 y 2027) sobre los fijados en la Directiva.

En tercer lugar, la Ley acomete una regulación muy pormenorizada de la responsabilidad ampliada del productor (RAP), resultado de la incorporación de los requisitos mínimos fijados sobre esta materia en la “Directiva marco de residuos”, que serán por tanto aplicables en todos los sectores a los que se aplique normativa de RAP. En este nuevo marco jurídico  destaca que, manteniendo el criterio de la anterior Ley de residuos, se atribuye competencia exclusiva al Estado en esta materia,  tal como por otra parte viene reflejado en la jurisprudencia reciente del Tribunal Supremo, en la que se declara que las medidas de RAP, precisamente por afectar a la libre circulación de los productos, deben ser aplicadas de forma uniforme en todo el Estado, sin perjuicio de las competencias de desarrollo de las Comunidades Autónomas (debido a ello, estas medidas “se establecerán mediante real decreto aprobado por el Consejo de Ministros” y el Título competencial en el que se basan es el art. 149.1.13ª de la Constitución, según el apartado 2 de la disposición final undécima).

Y, como novedad sobre lo estrictamente exigido en las Directivas que se incorporan, se contempla expresamente la aplicación de regímenes de RAP a nuevos flujos como el textil, muebles y enseres y plásticos de uso agrario.

En cuarto lugar, y en lo que se refiere al marco jurídico general de las actividades de producción y gestión de residuos, destacan medidas como la indicación expresa de que la responsabilidad del productor inicial de los residuos no termina hasta que no quede documentado su tratamiento completo por un gestor final y la consideración de que los negociantes solo podrán actuar en el caso de residuos que tengan valor positivo (según el art. 23.4) lo que deberán acreditar documentalmente en la comunicación que presenten para el ejercicio de su actividad (circunstancia que, a simple vista, será difícil de acreditar en ese momento).

Por otro lado, el régimen de los traslados de residuos y el de las garantías financieras exigibles para el ejercicio de estas actividades se ajustará a lo ya establecido en los reglamentos aprobados con anterioridad a la nueva Ley. Y en cuanto al régimen de autorizaciones y comunicaciones, se contemplan los casos específicos de la valorización o eliminación de residuos sin instalación (como, por ejemplo, el relleno o tratamiento de suelos), las instalaciones móviles de tratamiento de residuos o el almacenamiento en plataformas logísticas de la distribución

En quinto lugar, establece procedimientos más ágiles y sencillos para la declaración de dos instrumentos esenciales de la economía circular como son los subproductos o los productos resultantes de los procesos de valorización de residuos, para lo que se contempla una participación activa de las Comunidades Autónomas cuando no se hayan establecido criterios o medidas a nivel europeo o estatal,  lo que facilitará que estos materiales puedan utilizarse directamente en otro proceso productivo, sin necesidad de que se les tenga que aplicar la normativa sobre residuos.

Por último, la Ley establece, como normativa propia del Estado español no exigida por Directivas europeas, el marco jurídico regulador de los suelos contaminados. En este sentido, se mantiene, en esencia, la regulación de la anterior Ley 22/2011, con ligeras novedades como la mención expresa de que la declaración de un suelo como contaminado puede implicar la suspensión de la ejecutividad de los derechos de edificación o de otros usos del suelo y el establecimiento de un plazo máximo de 3 años para ejecutar las operaciones de descontaminación.

En definitiva, la nueva Ley apuesta decididamente por herramientas claves para la economía circular como la prevención y la recogida separada, con medidas como las referidas a los biorresiduos, a la reducción del desperdicio alimentario o a la obligación de los entes locales de realizar la recogida separada de nuevas fracciones de residuos como los textiles, aceites de cocina usados, residuos domésticos peligrosos y voluminosos.