Directiva de Servicios de Comunicación Audiovisual y cuotas de emisión de contenidos

Por Mabel Klimt, socio responsable del Departamento de Media & Entertainment en Elzaburu

MKY@elzaburu.es

1. ESTADO DE LA CUESTIÓN

El pasado 28 de noviembre de 2018, se publicaba en el Diario Oficial de la Unión Europea la Directiva (UE) 2018/1808, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de noviembre de 2018, por la que se modifica la Directiva 2010/13/UE sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas a la prestación de servicios de comunicación audiovisual. Es la llamada Directiva de servicios de comunicación audiovisual o AVMS por su acrónimo en inglés.

Según el contenido de dicha norma, los estados miembros deben acometer la trasposición a las respectivas normativas nacionales antes del 19 de septiembre de 2020, lo que en nuestro caso, supone la reforma de la Ley 7/2010, de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual. Se trata de un plazo que se amerita difícil de conseguir para España, considerando que a la fecha de elaboración de este artículo (finales de junio de 2020) aún no está disponible un texto de anteproyecto legislativo, no se ha abierto el plazo para alegaciones ni, por supuesto, se ha iniciado el proceso legislativo preceptivo. La situación, COVID mediante, se reproduce en varios otros estados miembros, si bien la Unión Europea ha renunciado a conceder ninguna clase de prórroga a este respecto.

El texto bajo a análisis continúa el camino iniciado por la llamada Directiva de Televisión Sin Fronteras (DTSF), que allá por 1989 inició la regulación del mercado audiovisual en tiempos recientes. Sin embargo, la rapidísima evolución que registra el mercado en cuestión hace necesarias reformas periódicas de los textos legales aplicables, en ocasiones parciales (como es nuestro caso actual), en ocasiones integrales, a fin de actualizarlas y que sean coherentes con las reglas y necesidades de cada momento.

Pero si existe un tema que destaca entre los demás, como centro neurálgico de intereses, es el de las cuotas de emisión de contenidos europeos y de producciones independientes, que en el caso de España, ha venido tradicionalmente vinculado a la obligación de financiación anticipada de contenidos audiovisuales europeos.

2. PERO, ¿CÓMO HEMOS LLEGADO HASTA AQUÍ?

La cuestión de las cuotas y limitaciones a la emisión surge durante las guerras mundiales y, en concreto, en Alemania, que ya desde 1916 estableció limitaciones a la importación de contenidos extranjeros, como herramienta de protección frente a su propia máquina de propaganda. En septiembre de 1917, Estados Unidos ponía en marcha la Division of Films para la creación de material de apoyo a la intervención militar en Europa. Y si bien inicialmente los contenidos fueron estrictamente propagandísticos, poco después, la Administración pidió ayuda a la National Association of Motion Picture Industry (Vaccaro 2008:917) decantándose por la producción de contenidos de ficción[1].

Para cuando la Segunda Guerra Mundial terminó, los gobiernos europeos ya eran plenamente conscientes de que el éxito arrollador de las películas americanas dañaba gravemente la capacidad económica de sus industrias nacionales. Y es que además “existía el temor de que el influjo de imágenes, temas e historias de América fuera perjudicial para las respectivas culturas nacionales, una preocupación que aumentó el número de quejas sobre el imperialismo americano a través de la “propaganda” cinematográfica” (Bjork, 2000: 4).

Para ese momento, se daban ya los primeros pasos para la construcción de la Unión Europa, estableciéndose en 1949 el llamado Consejo de Europa. Si bien inicialmente estas organizaciones estaban más relacionadas con procesos industriales (carbón, acero, energía nuclear, política agrícola) la unificación fue abarcando otros ámbitos. Sin embargo, no es hasta la firma del Tratado de Maastrich (1992) que se introduce formalmente la acción cultural entre las políticas europeas (artículo 151 TCE),  aún cuando para ese momento Europa ya había articulado múltiples medidas en esta materia, singularmente la DTSF.

3. EXCEPCIÓN CULTURAL

¿Y en qué momento surge la llamada “excepción cultural”? ¿y qué es en realidad? A este respecto, centra muy bien el tiro Frau-Meigs (2002) que indica que la “excepción cultural” “…apunta a legitimar la intervención reglamentaria y financiera de los poderes públicos con el fin de corregir las distorsiones internacionales que se desprenden de la economía de mercado. […] La “excepción cultural” señala la toma en consideración de uno de los principales hechos culturales de después de la Segunda Guerra Mundial: la utilización de los medios de comunicación para las políticas de identidad (con la consiguiente instrumentalización de la ficción con finalidades de propaganda simbólica suave).”

Si bien los fundamentos de la excepción cultural estaban ya sentados, la cuestión no surgió formalmente hasta la Ronda Uruguay sobre la liberalización del comercio internacional como parte del GATT (General Agreement on Trade and Tariffs). Estas negociaciones, que se iniciaron formalmente en 1986, tenían su cierre previsto en 1990, pero no pudieron cerrarse hasta abril de 1994. El motivo de esta demora, es precisamente la inclusión o no del cine dentro del marco del acuerdo.

Se establecen dos bandos: unos, con Estados Unidos a la cabeza y otros, los llamados excepcionistas (Frau-Meigs, 2002:4). Este segundo grupo, liderado por Francia y por Canadá, argumentaba (i) que los Estados tienen derecho a establecer políticas internas destinadas a proteger sus políticas culturales, (ii) que el mercado cinematográfico mundial es un falso mercado, porque está dominado por un pequeño número de empresas multinacionales (a la sazón, americanas) y (iii) que el cine (y el audiovisual en general) no es una simple industria sino también una expresión cultural. En base a esta argumentación, los excepcionistas legitimaban los mecanismos de ayudas públicas y las cuotas de difusión, especialmente las impuestas a través de DTSF.

Los americanos, al contrario, plantean tres reivindicaciones. Siguiendo a Frau-Meigs (2002) estas son  “…la aplicación del principio de no discriminación (libre acceso al mercado, lo cual implica la supresión de cuotas), trato nacional (las firmas y programas norteamericanos tienen que beneficiarse de las mismas ayudas que las que se dan a las firmas y programas nacionales) y añaden la cláusula de país más favorecido (conceder a todos los países la ventaja más favorable ya concedida a otro país para multilateralizar cláusulas concedidas bilateralmente en el pasado).”

Finalmente, se firmó en 1994 un acuerdo en Marraketch. Si bien se inscriben a las producciones cinematográficas dentro de los servicios a los cuales se puede aplicar las normas GATT, la incorporación es tan vaga que permite toda serie de derogaciones o lo que es lo mismo, escenifica el triunfo de los excepcionistas.

A instancia de este colectivo (concretamente Francia y Canadá) la UNESCO asumió la cuestión, firmando en 2001 la Declaración Universal sobre la Diversidad Cultural y en 2005 la Convención sobre la Protección y Promoción de la Diversidad de las Expresiones Culturales como herramientas adicionales para combatir el riesgo de uniformización de los contenidos culturales.

Con el paso del tiempo, la noción de “excepción cultural” también ha ido evolucionando, desde una inicial noción de protección de identidad nacional a una más actual de protección de la diversidad. Se descubre una dimensión no tan claramente visible en un inicio: la puesta en valor de la generación de contenidos contemporáneos y la dinámica futura de la cultura (Frau-Meigns 2002:8-9).

4. EL CASO ESPAÑOL

La trasposición de la DTSF en España no ha seguido el correlato de su inspiradora europea, como debería pensarse. Pues, mientras la DTSF establecía únicamente la obligación de fijación de cuotas de emisión de contenidos europeos y de producciones independientes, el artículo 5.2 de la Ley 25/1994[2], de 12 de julio, fue más allá y estableció también un compromiso específico de inversión para producciones cinematográfica, como legislación nacional autónoma.

Imposible saber si el compromiso buscaba sustituir la incapacidad del estado español de controlar las cuotas de emisión como exigía la norma europea (un compromiso de emisión era mucho más fácil de verificar) o si se trató de un verdadero compromiso hacia la producción local. La realidad es que, con el paso del tiempo, la cuestión llegó incluso a tratarse en el seno del Tribunal Superior de Justicia de la Unión Europea[3], indicando el Tribunal que tal compromiso adicional no era contrario a las directivas comunitarias vigentes.

Bien al contrario y con el paso del tiempo, la obligación de inversión como alternativa a la cuota de inversión, se fue imponiendo en las sucesivas reformas de las directivas comunitarias, hasta llegar a la reforma que ahora nos ocupa, en la que el considerando 36 indica que el medio para garantizar la emisión de contenidos europeos es a través de la fijación de compromisos de inversión en dichos contenidos por parte de los estados miembros. Por una vez, España ha fijado el rumbo a Europa entera.

5. ¿Y AHORA QUÉ?

El futuro en lo que a la inversión de contenidos se refiere es una incógnita y el debate sobre cómo tiene que articularse la inversión está en su punto álgido, justo cuando estamos a punto de tener acceso al borrador de texto que la Administración ha preparado para iniciar su tramitación legal.

Tenemos, por un lado, los que entienden que la obligación de inversión está ya superada, a la vista del pujante avance que últimamente evidencia el sector, especialmente desde la irrupción en nuestro mercado de las plataformas. En la otra esquina, los que advierten que los motivos originarios que dieron lugar a su imposición siguen existiendo y que el mantenimiento de este tipo de obligaciones garantizan y garantirán la diversidad en la generación de nuevos contenidos.

El mantenimiento de la vía de la inversión obligatoria implica seguir trabajando en los senderos ya marcados, senderos en los que, como hemos dicho, España ha sido pionera. Optar por descartarlos nos llevará a la necesidad de marcar nuevos, implementando medidas de control para la verificación del cumplimiento de las cuotas de emisión, algo que España no ha llevado a efecto hasta el momento.  Hagan juego, señores.

6. BIBLIOGRAFÍA

DE LA MAYA RETAMAR, R. (2013). Hollywood y el Estado. El apoyo del gobierno americano a su industria cinematográfica durante la dictadura de Primo de Rivera. Historia de la Comunicación Social Vol. 18 Nº Esp. Pág. 327-339. Disponible en: http://revistas.ucm.es/index.php/HICS/article/view/44246

DE LA SIERRA, S. (2011). “Cultura y pluralismo en el derecho audiovisual” en Chinchilla Marín, C. Estudios sobre la Ley General de la Comunicación Audiovisual. Madrid: Aranzadi. Acceso electrónico para usuarios registrados Aranzadi, signatura BIB 2011\5913.

FRAU-MEIGS, D. (2002). “Excepción cultural”, políticas nacionales y mundialización. Factores de democratización y de promoción de lo contemporáneo. Barcelona: Quaderns del CAC Nº 14, págs. 3-18. Disponible en:

http://www.cac.cat/pfw_files/cma/recerca/quaderns_cac/Q14fraumeigs_ES.pdf

GUICHOT, E. (2013). La regulación de contenidos en la directiva de servicios de comunicación audiovisual y su transposición en España. Madrid: Revista de Derecho de la Unión Europea. Nº 24, págs. 65-114. Disponible en:

http://e-spacio.uned.es/fez/eserv.php?pid=bibliuned:REDUE-2013-24-7020&dsID=Documento.pdf

QUINTERO, D. (1994). American Television and cinema in France and Europe. The Fletcher Forum of World Affairs, Volumen 18, Nº 2. Disponible en: http://hdl.handle.net/10427/76689  

VACCARO, J. (2008). “Hollywood va a la guerra: la primera guerra mundial y el cine estadounidense (1917-1918)” en CAMARERO, G. (ed.) I Congreso Internacional de Historia y Cine. Getafe: Universidad Carlos III de Madrid, Instituto de Cultura y Tecnología. Págs. 912-927. Disponible en: http://e-archivo.uc3m.es/handle/10016/17814

[1] De manera bastante análoga a como se desarrolló en Alemania, como puntualizan Vaccaro (2008) y De la Maya (2013).

[2] Nótese, más de dos años después de la imposición legal de trasposición prevista en la regulación europea.

[3] Cuestión prejudicial c-222/07