El derecho ante las inundaciones

Por Jaime Doreste Hernández, abogado

El arco mediterráneo ha vivido este otoño dos eventos climáticos extremos que antaño denominábamos ‘gota fría’ y ahora con más precisión llamamos DANA (depresión aislada en niveles altos) y que consiste en el desprendimiento de una masa de aire de una corriente muy fría sobre otra de aire caliente produciendo grandes perturbaciones atmosféricas.

En el caso de septiembre, esto se tradujo en unas lluvias torrenciales de hasta 200 litros por metro cuadrado en apenas 12 horas en Murcia, por ejemplo, desbordando cauces, convirtiendo simples riachuelos en colosales riadas, provocando innumerables daños personales (incluidos 6 fallecidos) y materiales en casas e infraestructuras públicas, la suspensión de clases y actividades, miles de hectáreas anegadas, cosechas perdidas…

Estos fenómenos han puesto en evidencia una vez más la falta de adaptación al cambio climático del modelo territorial en nuestro país.

Y si bien no es correcto ni rigurosa atribuir directamente a los efectos del cambio climático cualquier evento individual (“la gota fría se ha dado siempre en otoño”), lo cierto es que, acorde a las previsiones de la comunidad científica, este tipo de eventos será cada vez más habitual y de consecuencias severas[1].

El cambio climático está empezando a alterar los patrones atmosféricos y también está calentando más el agua del mar en contacto con el aire. Cada vez es más frecuente que se den los ingredientes adecuados para formar gotas frías de consecuencias devastadoras en nuestra fachada mediterránea[2] y, además, no solo en los meses de otoño, sino a finales del verano o en mitad de la primavera.

Frente a la realidad y amenaza del cambio climático, la respuesta a nivel internacional e interno se canaliza a través de acciones y estrategias de mitigación -que persiguen reducir las emisiones netas a la atmósfera de gases de efecto invernadero- así como de acciones y estrategias de adaptación, orientadas a limitar los impactos, reducir las vulnerabilidades e incrementar la resiliencia frente al cambio del clima de los sistemas humanos y naturales, incluyendo la biodiversidad, los bosques, las costas, las ciudades, el sector agrario, la industria, etc.

PLAN NACIONAL DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO

La adaptación es pues una estrategia necesaria para complementar los esfuerzos de mitigación del cambio climático. A este respecto y animados por las disposiciones de la Convención Marco de Cambio Climático[3], en nuestro país contamos desde 2006 con el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático[4] como “marco de referencia para la coordinación entre las Administraciones Públicas en las actividades de evaluación de impactos, vulnerabilidad y adaptación al cambio climático en España”. La idea es que los impactos del cambio climático ya se hacen sentir (¡y de qué manera!) y ello implica la necesidad de adoptar las acciones necesarias para minimizar esos impactos a través de la adaptación, reduciendo de esa forma la vulnerabilidad al cambio de nuestros recursos naturales, poblaciones y bienes.

En este sentido es muy destacable cómo el Acuerdo de París[5] hace especial énfasis en la necesidad de “aumentar la capacidad de adaptación, fortalecer la resiliencia y reducir la vulnerabilidad al cambio climático con miras a contribuir al desarrollo sostenible y lograr una respuesta de adaptación adecuada”.

A su vez, las instituciones comunitarias habían reaccionado ya tras las inundaciones centro-europeas de agosto de 2002, provocadas por crecidas, entre otros, del Elba y el Danubio que mataron a docenas de personas y causaron daños materiales por valor de miles de millones de euros en la República Checa, Austria, Alemania, Eslovaquia, Polonia, Hungría, Rumanía y Croacia, y adoptaron la Directiva europea 2007/60/CE relativa a la evaluación y la gestión de los riesgos de inundación.

Esta norma, incorporada a nuestro ordenamiento interno en virtud del Real Decreto 903/2010, de 9 de julio, de evaluación y gestión de riesgos de inundación, tiene como objetivo principal reducir las consecuencias de las inundaciones sobre la salud humana, el medio ambiente, el patrimonio cultural y la actividad económica.

MEDIDAS DE ADAPTACIÓN

Entonces, en la medida en que uno de los principales efectos del cambio climático que la comunidad científica acepta es el incremento de lluvias torrenciales^[6], causante a su vez de provocar crecidas, avenidas o riadas que, al desbordar el cauce habitual, provocan la inundación de terrenos, afectando a personas y bienes, la gestión de los riesgos de inundación y la adaptación al cambio climático están, en este sentido, inextricablemente unidos. Ello implica la necesidad de articular medidas de adaptación, es decir, medidas destinadas a paliar sus consecuencias.

Además hay que tener en cuenta que aunque las crecidas son un fenómeno cuyo origen es principalmente de tipo físico e hidrológico, en su desarrollo intervienen, con un papel protagonista, factores de tipo antrópico, puesto que sobre áreas donde hay una notable presencia de actividades e infraestructuras humanas, el problema se agranda y amplifica considerablemente, convirtiéndolo en un conflicto territorial de importantes repercusiones socioeconómicas.

De ahí surge precisamente la necesidad, desde un planteamiento preventivo –clásico y propio del derecho ambiental-, de acometer una adecuada planificación mediante el examen y análisis de criterios técnicos y constructivos, así como valorar e incluir el cambio climático en la planificación y la ordenación territorial.

No es para menos, las estadísticas señalan que hay más de 1300 zonas de alto riesgo de inundación, con más de dos millones de habitantes, que viven en zonas clasificadas como inundables[7].

Por eso la vigente normativa de aguas promueve la evitación y eliminación de construcciones e instalaciones en zonas inundables (véase al efecto el artículo 28.3 de la Ley 10/2001, de 5 julio, del Plan Hidrológico Nacional), entendiendo como tal “los terrenos que puedan resultar inundados por los niveles teóricos que alcanzarían las aguas en las avenidas cuyo período estadístico de retorno sea de 500 años, atendiendo a estudios geomorfológicos, hidrológicos e hidráulicos, así como de series de avenidas históricas y documentos o evidencias históricas de las mismas en los lagos, lagunas, embalses, ríos o arroyos”^[8].

Y si bien “la calificación como zonas inundables no alterará la calificación jurídica y la titularidad dominical que dichos terrenos tuviesen” (art. 11 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, la norma no desconoce que “[e]stos terrenos cumplen labores de retención o alivio de los flujos de agua y carga sólida transportada durante dichas crecidas o de resguardo contra la erosión”; de ahí que el artículo 14 bis del Reglamento de Protección del Dominio Público Hidráulico establezca una serie de ‘Limitaciones a los usos del suelo en la zona inundable’.

Sin embargo, es de lamentar que el precepto tenga una redacción tan laxa e imprecisa y permite tantas excepciones y contraexcepciones que termina resultando del todo insuficiente para alcanzar su autoproclamada finalidad de y “objeto de garantizar la seguridad de las personas y bienes”.

Por su parte, los artículos 3.2 b) y 21.2 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana sí que recogen la más que sensata previsión de que, por mor del principio de prevención de riesgos, “se preserven de la transformación mediante la urbanización” los suelos “con riesgos naturales, incluidos los de inundación”[9].

Porque ese y no otro debe ser el axioma rector en esta materia: los suelos inundables no deben ser antropizados mediante su urbanización, para evitar poner a personas y bienes en innecesarios y potencialmente graves riesgos. Cosa distinta, y de más complicada gestión, es cuando los propios cascos urbanos son inundables…

DAÑOS Y PÉRDIDAS

Estos casos, así como cuando se produce la desatención al carácter preventivo del derecho ambiental y urbanístico, se pueden terminar traduciendo en ocasionales riadas asociadas a eventos meteorológicos extremos y en daños personales y materiales ciertamente importantes. Y así según el Consorcio de Compensación de Seguros y el Instituto Geológico y Minero de España, los daños por inundaciones en nuestro país se estiman en una media de 800 millones de euros al año[10].

¿Cómo actuar entonces? Evidentemente desde el punto de vista de los clásicos institutos del derecho civil y de los seguros no cabe duda de que estamos hablando de supuestos de riesgos catastróficos extraordinarios que no se ven cubiertos por las pólizas de seguro ni del hogar ni de vehículos, por lo que la reclamación deberán plantearse ante el Consorcio de Compensación de Seguros (de titularidad pública, dependiente del Ministerio de Economía y Empresa), quien se encargará de la indemnización de los daños personales, a bienes materiales o en el automóvil, siempre y cuando el afectado tuviese suscrita una póliza de seguro.

Pero no en pocas ocasiones los daños pueden ser imputables incluso a la actividad de la Administración Pública, pues en definitiva ésta ha podido ejecutar infraestructuras cuyo diseño cause embalsamientos o por dejación haya desatendido el mantenimiento y limpieza de cauces[11] o, en definitiva, porque ésta es quien autoriza construcciones e instalaciones en terrenos o ubicaciones inidóneas. Para ejercitar con éxito esta acción, es obvio, se deberá hacer un importante esfuerzo probatorio para acreditar la relación de causalidad (directa e inmediata y exclusiva) entre el funcionamiento del servicio público y la lesión sufrida, y la exclusión de la fuerza mayor, esto es, de la inevitabilidad del daño si “las cosas se hubieran hecho bien”.

En todo caso, insistimos, la clave para evitar que en pocos años podamos revivir situaciones tan alarmantes como las descritas no pasa por flamantes medidas de desbroce y limpieza de vegetación de cauces y márgenes (que no sólo destruyen los ecosistemas ribereños, sino que resultan incluso contraproducentes), ni las canalizaciones de ríos y arroyos (que al eliminar su trazado sinuoso provocan el incremento de la velocidad de avenidas además de redundar en la artificialización de nuestros ríos y paisajes). Antes bien, la adecuada gestión de estos riesgos ambientales pasa por la adecuada planificación integral territorial, con plena participación de la ciudadanía en su elaboración, que implemente las necesidades de adaptación frente al cambio climático y el riesgo de avenidas e inundaciones con medidas estructurales, ordenación racional del territorio y educación para el riesgo a la población.

[1] Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) presentó en 2012 el ‘Informe especial sobre la gestión de los riesgos de fenómenos meteorológicos extremos y desastres para mejorar la adaptación al cambio climático’, que ponía su punto de mira en la relación entre el cambio climático y los fenómenos meteorológicos y climáticos extremos, los impactos de tales fenómenos y las estrategias para gestionar los riesgos conexos.

Este informe está accesible en: https://archive.ipcc.ch/pdf/special-reports/srex/IPCC_SREX_ES_web.pdf

[2] José Miguel Viñas, meteorólogo de Meteored y consultor de la Organización Meteorológica Mundial (OMM): https://www.abc.es/sociedad/abci-gota-fria-estos-dias-consecuencia-cambio-climatico-201909140207_noticia.html

[3] El artículo 4.1(b) de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático establece que “las Partes deberán formular, aplicar, publicar y actualizar regularmente programas nacionales y, según proceda, regionales, que contengan (…) medidas para facilitar la adaptación adecuada al cambio climático”.

[4] Este Plan, disponible en https://www.miteco.gob.es/es/cambio-climatico/temas/impactos-vulnerabilidad-y-adaptacion/pna_v3_tcm7-12445_tcm30-70393.pdf fue  elaborado por la Oficina Española de Cambio Climático (OECC) tras un proceso de consulta y participación en el que asimismo intervinieron órganos de participación de ámbito estatal tales como la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático (CCPCC), el Consejo Nacional del Clima, el Grupo Interministerial de Cambio Climático y la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente.

[5] Vid. Artículo 7 del Acuerdo de París sobre Cambio Climático de 2015, adoptado en el marco de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Disponible en: https://unfccc.int/sites/default/files/spanish_paris_agreement.pdf

[6] Entendiendo por tales precipitaciones que en un corto espacio de tiempo alcanzan valores superiores al promedio.

[7] Ambienta, 123, junio 018: https://sites.google.com/gl.miteco.es/ambienta/n%C3%BAmeros-anteriores/123/123-ag3

[8] Artículo 14 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico  en su redacción dada por el Real Decreto 638/2016, de 9 de diciembre.

[9] La reiterada y pacífica doctrina jurisprudencial relativa al carácter reglado del suelo no urbanizable impone, por tanto, para estos terrenos inundables el mantenimiento de su situación rural, como recuerdan las Sentencias de la Sección Quinta de la Sala III del Tribunal Supremo de Sala 3ª de 14 de octubre de 2014 (rec. 2653/2012) o de 6 de junio de 2014 (rec.  5472/2011) resultar inidóneos para la transformación urbanística en atención a la prevención de riesgos.

[10] Sólo en bienes asegurados, en el período 1971-2016, según las estadísticas del Consorcio de Compensación de Seguros, el 44,6 % de los expedientes tramitados han sido debidos a daños por inundaciones, que han supuesto el 62 % del total de las indemnizaciones por importe de cerca de 130 millones de euros cada año.

[11] A este respecto, la Sentencia de 21 de julio de 2017 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (rec. 273/2012), con cita a reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, apreció la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración de la Junta de Andalucía y del Ayuntamiento de Montilla (Córdoba) condenando a ambas administraciones a indemnizar en la cantidad total de 76.105,76 €, por “la inadecuada conservación, limpieza y en definitiva mantenimiento del cauce del arroyo Salado” y “el recrecimiento del camino de la rambla los molinos propiedad del Ayuntamiento de Montilla (que actuaba como dique) y la deficiente construcción de [un] puente” que fueron “un importante motivo por el que tuvieron lugar las inundaciones en la finca” del propietario agrícola actor.