Filomena y sus consecuencias jurídicas para reparar los daños

Por Mariano J. Herrador Guardia y Alfonso Díez Llamas, abogado de Bufete HERRADOR.

Mientras veíamos, en el mejor de los casos, nevar a través de nuestras ventanas en los primeros días de enero, como si estuviéramos en el corazón de la montaña en pleno temporal, muchos se preguntaban qué pasaría con sus vehículos, sus negocios, si la fauna y flora urbana habría sucumbido debido al peso de la nieve, qué consecuencias podría tener y, al final la gran pregunta, quién pagaría los daños que se podrían ocasionar. Volvíamos la mirada, como –casi- siempre, a los seguros, los Ayuntamientos, las Comunidades Autónomas, el Gobierno de España o el Consorcio de Compensación de Seguros, entidad que conocen mejor que nadie los agricultores. Entonces empezamos a oír hablar de riesgos extraordinarios, de la declaración de zona catastrófica, especulaciones sobre una supuesta responsabilidad de las Administraciones públicas. En definitiva, un galimatías que confunde al conjunto de la sociedad y que hace albergar falsas expectativas en suerte de Seguro de Responsabilidad Universal, pero la realidad es que el mismo no existe.

Por eso, es importante que los juristas arrojemos luz donde el conocimiento y las experiencias profesionales pero, sobre todo, hagamos entender al conjunto de la ciudadanía que no siempre podemos volver la mirada a ver quién se debe hacer responsable de las consecuencias que pueda tener una eventualidad de estas características o cualquiera de otro tipo, sino que hay que buscar los remedios que existen para intentar amortiguar dichas consecuencias. Este artículo solo pretende compartir algunas consideraciones con los lectores sobre lo que está ocurriendo, convencidos todos de que no existe una verdad única, sino interpretaciones más o menos certeras sobre la aplicación del derecho a lo que acontece.

1. El Consorcio de Compensación de Seguros: intervención y la necesaria concreción de un riesgo extraordinario. Finalidad de esta entidad.

El Consorcio de Compensación de Seguros surge como una entidad pública empresarial que actúa en el ámbito jurídico privado, dependiendo del Ministerio de Economía y Hacienda. Se encuentra expresamente regulado en virtud del Real Decreto Legislativo 7/2004, de 29 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido del Estatuto Legal del Consorcio de Compensación de Seguros, recogiéndose en dicho texto normativo la finalidad principal que tiene: cubrir los riesgos de los seguros que específicamente se recojan en dicha ley o en otras disposiciones específicas con rango de ley, tal y como prevé el art. 3. Por lo tanto, es condición sine qua non y primer requisito esencial para que intervenga el Consorcio de Compensación de Seguros que el riesgo (contingencia que es objeto del contrato de seguro)[1] esté asegurado y, por otro lado, que dicha cobertura por el Consorcio venga impuesta por ley.

Por lo tanto, el siguiente paso es constatar en qué supuestos prevé la ley la cobertura de los riesgos por parte del Consorcio. Es en este momento en el que surge el concepto de acontecimiento extraordinario, que necesariamente ha de producirse para que esta entidad intervenga y cubra los daños directos en personas y bienes, siempre y cuando dicho acontecimiento acaezca en territorio nacional y el riesgo se encuentre dentro del Estado, fundamentalmente.

Se podría pensar que Filomena es un acontecimiento extraordinario, más si cabe teniendo en cuenta que una precipitación en forma de nieve de estas características es excepcional y ocurre una vez cada medio siglo – según refieren los meteorólogos-, como en el caso de la ciudad de Madrid donde no se sufría un fenómeno de tal magnitud desde 1952. Desde ese punto de vista, es razonable que inmediatamente se identifique que estamos ante un acontecimiento extraordinario. Sin embargo, es el legislador quien se encarga de definir cuándo nos encontramos ante tal eventualidad extraordinaria y, sorprende, que no se prevea en casos de precipitación de considerable volumen en forma de nieve. De esta manera, nuevamente nos debemos remitir al texto de la ley que prevé expresamente cuáles son los acontecimientos extraordinarios, siendo de tres tipos: derivados de fenómenos naturales, ocasionados como consecuencia de actos violentos y/o por la actuación de las FF.AA. o los Cuerpos de Seguridad del Estado. Sin embargo, en el primer caso sólo se prevén fenómenos como terremotos y maremotos, inundaciones extraordinarias, erupciones volcánicas, tempestad ciclónica atípica y la caída de cuerpos siderales. Como observamos ni rastro de Filomena, es decir de precipitaciones excepcionales en forma de nieve.

No obstante, para complementar y concretar en qué situaciones nos encontramos ante un acontecimiento extraordinario, su definición y concreción debemos acudir al Real Decreto 300/2004, de 20 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento del seguro de riesgos extraordinarios[2], en el que se definen los diferentes conceptos de acontecimiento extraordinario, así como se establecen los parámetros, condiciones y magnitudes mínimas (velocidades de viento y otras medidas similares).

En definitiva, al no tratarse de un hecho objetivo expresamente previsto en la ley y definido como acontecimiento extraordinario, los posibles efectos adversos y daños en diferentes riesgos asegurados causados por Filomena no serán paliados, por el momento, por el Consorcio de Compensación de Seguros. Esta circunstancia es únicamente imputable a la labor del legislador.

Cabe añadir un matiz a mayores que prueba la importancia que el contenido de la póliza va a tener en la cobertura de un riesgo extraordinario por el Consorcio de Compensación de Seguros y es que el principio de autonomía de la voluntad que rige en nuestro ordenamiento civil, también en el ámbito del seguro, es fundamental para delimitar lo que se considera riesgo ordinario y extraordinario, así lo recoge nuestra Jurisprudencia y, en concreto, en la Sentencia  nº 154/2018 de 20 Mar. 2018, dictada por la Sala Primera del Tribunal Supremo, por la que se desestimaba un recurso de casación y se confirmaba el pronunciamiento de la Audiencia Provincial de Vizcaya que, a su vez, confirmaba la desestimación de la demanda interpuesta por una sociedad que reclamaba el pago de una indemnización al Consorcio de Compensación de Seguros por la inundación de su nave industrial, sin embargo el importe reclamado se encontraba por debajo del límite de riesgo asumible que se había fijado en 2 millones de euros, primando el principio de autonomía de la voluntad de las partes en el contrato de seguro que fueron las que establecieron ese límite en la póliza.

Queda claro pues que el marco obligacional al que quedaría sometido el Consorcio de Compensación de Seguro si tuviese que atender un siniestro extraordinario, sería el mismo que correspondería haber asumido a la entidad aseguradora si tal siniestro no cumpliera los requisitos para considerarlo extraordinario. No cabe entender, tal y como algunos medios informativos han señalado, que todos los perjudicados podrán ser indemnizados por el Consorcio de Compensación de Seguros, pues solo se indemnizaría a quien previamente tuviera contratado un seguro.

2. La declaración de la mal llamada “zona catastrófica” y su alcance.

Ni la ley, ni el ordenamiento jurídico habla expresamente del concepto de zona catastrófica y es que para conocer el procedimiento que rige para la declaración de una zona o un territorio como gravemente afectada por una emergencia de protección civil, debemos acudir al art. 23 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil que tiene por finalidad establecer un sistema que coordine, cohesione y posibilite la eficacia en la respuesta de las Administraciones ante situaciones de emergencia.

De esta forma, para que un municipio o una zona geográfica determinada sea catalogada como gravemente afectada por una emergencia, es preciso el acuerdo del Consejo de Ministros, a propuesta de los Ministerios de Hacienda y Administraciones Públicas e Interior, así como todos aquellos departamentos ministeriales implicados, delimitando geográficamente la zona afectada. En cualquier caso, dicha solicitud podrá efectuarse por aquellas administraciones públicas interesadas. Para ello, será preciso que se produzcan daños personales o materiales, de tal forma que además se perturbe gravemente las condiciones de la vida en un área geográfica determinada, paralizando alguno o todos los servicios públicos.

En el caso de Filomena, tanto el Ayuntamiento de Madrid, como la Comunidad de Madrid solicitaron que se activara y se acordase dicha declaración por parte del Consejo de Ministros, pudiéndose solicitar por parte del Gobierno un informe a la Comunidad o Comunidades Autónomas afectadas. Como vemos tanto la capital de España, como el resto de las poblaciones de la Comunidad de Madrid, así como otros territorios afectados, por ejemplo en Castilla La-Mancha, cumplían con dichas condiciones, al haberse producido daños personales y materiales (vehículos, viviendas), fundamentalmente miles de personas atrapadas en las carreteras; servicios públicos de transporte paralizados, los servicios de emergencia.

Ante esta situación y una vez acreditada la condición de zona gravemente afectada por una emergencia de protección civil, a pesar de las reticencias iniciales del Consejo de Ministros, la ley prevé qué efectos económicos tiene dicha declaración, la mayor parte en forma de ayudas, subvenciones y fondos, en concreto, como establece el art. 24.1 de la ley del Sistema Nacional de Protección Civil: Ayudas económicas a particulares por daños en vivienda habitual y enseres de primera necesidad; Compensación a Corporaciones Locales por gastos derivados de actuaciones inaplazables; Ayudas a personas físicas o jurídicas que hayan llevado a cabo la prestación personal o de bienes; Ayudas destinadas a establecimientos industriales, mercantiles y de servicios; Subvenciones por daños en infraestructuras municipales, red viaria provincial e insular; Ayudas por daños en producciones agrícolas, ganaderas, forestales y de acuicultura marina; Apertura de líneas de préstamo preferenciales subvencionadas por el Instituto de Crédito Oficial. Estamos ante un marco muy genérico condicionado a las previsiones sobre el impacto económico del perjuicio que se refleje en el informe que hayan elaborado las Comunidades Autónomas y a los fondos que finalmente acabe destinando el Gobierno a paliar esos daños, lo que exige hilar muy fino a los solicitantes.

Además de los fondos, las subvenciones y las líneas crediticias que se puedan abrir, determinadas en el art. 24, la propia ley prevé en el apartado segundo del mismo artículo otra serie de medidas de carácter fiscal y laboral. Las primeras destinadas a la exención o reducción de impuestos, sobre todo de carácter local, como el IBI o el IAE, todo ello compensado con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. También se estipula la exención de las tasas a liquidar en las Jefaturas de Tráfico como consecuencia de la baja de vehículos que han resultado de los daños producidos en los mismos, así como la solicitud de duplicados de permisos de conducción o circulación. Asimismo, se establece que las ayudas que se concedan estarán exentas de en el IRPF. En lo que a medidas de carácter laboral y de Seguridad Social se refiere consisten en su mayoría en reconocer que la suspensión o extinción de los contratos laborales o, en su caso, la reducción de las jornadas de trabajo causadas como consecuencia directa de la situación de emergencia, conlleven una serie de consecuencias menos lesivas tanto para los empresarios como para los trabajadores.

En definitiva, la declaración de zona gravemente afectada por una situación de emergencia conlleva la habilitación de fondos y partidas presupuestarias extraordinarias que faciliten la concesión de ayudas, subvenciones, beneficios fiscales y a nivel de Seguridad Social, pero no suponen la indemnización de daños directos que pudieran considerarse análogos a la que pueda contemplar la cobertura de un seguro ordinario y/o de carácter extraordinario.

3. Daños provocados por la caída de árboles en la vía pública

Muchos de los daños que se han producido como consecuencia del fenómeno climatológico que hemos atravesado, tienen que ver con caídas de árboles, ramas o mobiliario urbano, ocasionando principalmente desperfectos en vehículos e inmuebles. Dichas caídas se han producido mayoritariamente porque el peso de la abundante nieve ha ocasionado la rotura de ramas e incluso troncos de muchos árboles, lo que lleva a plantearnos si los propietarios o titulares de dichos árboles deben atender las indemnizaciones correspondientes en favor de los dañados.

Los árboles en las calles de las ciudades, salvo que estén dentro de una propiedad privada, pertenecen a la Administración local correspondiente quien asume su mantenimiento. Ello nos lleva a situarnos dentro de la órbita del derecho Administrativo y, consecuentemente de la jurisdicción contencioso-administrativa cuando haya que resolver conflictos contra la Administración. Siendo así, cuando pretendamos exigir responsabilidades al Ayuntamiento correspondiente hemos de acreditar el cumplimiento de los requisitos que, con basamento en la normativa vigente sobre Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas (sistema legal que se asienta en la Constitución Española – arts. 106.2 y 149.1- y actualmente en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público – art. 39 y concordantes-), ha establecido la jurisprudencia. A saber: a) que se haya generado un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona; b) que el daño o lesión patrimonial sufrido por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa, inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención extraña que pudiera influir, alterando el nexo causal: y c) que no se haya producido fuerza mayor , única hipótesis excepcionante de la responsabilidad de la Administración, que se asienta en el art. 32 LRJSP, y d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente causado por su propia conducta.  Parece evidente que los dos primeros requisitos pueden ser acreditados más fácilmente por quien haya sufrido realmente el perjuicio, y si se descarta el cuarto por no tener intervención en los hechos el dañado,  es bastante patente que el escollo fundamental con el que se toparan los reclamantes para conseguir la compensación por los daños sufridos es el de que se aprecie por los tribunales que los fenómenos meteorológicos que nos ha traído Filomena, justifiquen o no que se aplique la excepción de fuerza mayor, lo que impediría -en caso de considerarse que sí se da- que la Administración local se hiciese cargo de las indemnizaciones que por tal motivo se le reclamen.

Hemos de acudir por tanto a conocer el alcance del concepto de fuerza mayor que venga aplicando la jurisprudencia pues nos dará luz para analizar las posibilidades de prosperabilidad de tal razón impeditiva. Se encuentran ejemplos de interpretación del concepto jurídico en muchas sentencias, tanto de la sala 3ª del Tribunal Supremo como de los distintos Tribunales Superiores de Justicia, pero vale a nuestros efectos reproducir aquí el concepto que ya establecía la STS de 3 de noviembre de 1988, dado que está basada en otras sentencias anteriores del mismo tribunal (2 de febrero de 1980, 4 de marzo de 1981 y 25 de junio de 1982), como referida en otras posteriores, como la de 10 de octubre de 1998, 14 de abril de 1999 o 7 de febrero de 2006) «aquellos hechos que, aún siendo previsibles, sean sin embargo inevitables, insuperables e irresistibles, siempre que la causa que los motiva sea independiente y extraña a la voluntad del sujeto obligado» . De ahí se extrae que lo fundamental será poder demostrar por el reclamante que la tormenta, aunque fuese previsible (con días de antelación se informó de su llegada y de las devastadoras consecuencias que podía tener), no fuese inevitable, insuperable e irresistible, tres adjetivos que han de darse acumulativamente.

Una primera y precipitada valoración global de lo ocurrido días pasados resalta ya las dificultades con las que se van a encontrar los reclamantes para poder obtener las indemnizaciones que pretendan de las Administraciones Públicas locales pues, aunque todos conocíamos previamente la llegada de Filomena y las dificultades que arrastraría, los ayuntamientos y sus aseguradoras se van a aferrar a considerar aplicable la fuerza mayor para eludir pagarlas. Sin embargo, no puede cerrarse la puerta a la prosperabilidad de algunas de esas acciones y pueden existir pruebas en sentido diferente, como si consiguen demostrar que existía una falta de mantenimiento contrastado en los árboles que causan los daños y que ella constituya la razón principal de su rotura o caída. Pero en este apartado no puede olvidarse lo que, entre otras, dice la sentencia del TSJ Madrid de 9 de junio de 2016: “Ha de tenerse en cuenta que, con arreglo al art. 217.2 de la LEC en relación con la D. F. Primera de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, le corresponde a la actora la carga de probar la certeza de los hechos de los que pretende derivar el derecho reclamado. Si no logra acreditarlos, conforme a una reiterada doctrina, no puede pretender que los Ayuntamientos y las administraciones públicas en general se conviertan en aseguradores universales o en entidades providencialistas reparadoras de todos los daños que sufran los ciudadanos al utilizar las vías públicas (por todas, STS de 8 de abril de 2003 y de 27 de junio de 2003)”

Las caídas en la vía pública suele ser objeto, en circunstancias normales, de muchas reclamaciones por parte de personas afectadas, obteniéndose en los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo un resultado dispar, toda vez que hay que descender a cada caso y con la prueba que en cada supuesto exista para poder determinar por los tribunales si se hace o no responsable a la Administración. Pero en circunstancias especiales como el acaecimiento de una gran nevada, cuyos efectos sobre el pavimento y las calzadas es apreciable directamente por todos, resultará más complicado hacer responsable a la administración pública. Al viandante le es exigible también que actúe con prudencia y cuidado, adoptando las medidas necesarias para la seguridad en su marcha, aún así pueden darse supuestos en que el daño se produzca, pese a todo, por una causa imputable principalmente a alguna carencia o fallo previos en el mantenimiento de la vía, lo que exige prueba eficaz al efecto. Una vez más deseamos insistir en la necesidad del estudio de cada caso y las circunstancias concurrentes, teniendo en cuenta las consideraciones generales que se vienen señalando, pues algún supuesto puede apartarse de la línea troncal. Igualmente hemos de anotar también en este apartado que pueden darse otro tipo de daños indirectos que no sean consecuencia directa de la nevada sino de una gestión inadecuada de los efectos iniciales de la misma. Podrían derivarse de no proceder realizar actuaciones rápidas o adecuadas dentro de las competencias administrativas que evitaran la producción de otros daños consecuenciales o añadidos. En esa línea se pueden situar, por ejemplo, las inundaciones derivadas de una falta de limpieza de las alcantarillas ante el deshielo, o la caída de hielo u otros materiales a la vía por falta de la limpieza pertinente y necesaria. La articulación de las consecuentes reclamaciones deben de cumplir con los mismos requisitos antes señalados, pero a lo mejor puede acreditarse que la Administración no cumple con el requisito de la inevitabilidad u otros, que ya harían injustificable el acogimiento a la fuerza mayor.

4. Otros daños directos derivados de los efectos de Desalojo de viviendas, lucro cesante de negocios y los daños personales ocasionados por el colapso de las carreteras.

Partiendo de que el Consorcio de Compensación de Seguros – en principio – no es responsable de indemnizar los daños ocasionados por los efectos adversos de la nevada de principios de enero y teniendo constancia de los efectos de la declaración de la zona gravemente afectada por una situación de emergencia, no atendiéndose de forma directa la indemnización de daños directos por ninguna de las dos vías, debemos acudir a las pólizas que tengamos contratadas tanto en nuestros inmuebles (como propietarios particulares o las pólizas contradas por la Comunidad de Propietarios), así como la póliza o contratos de seguros que tengamos concertados en el ejercicio de nuestra actividad (empresas, negocios, profesionales).

De esta forma, durante esta situación nos hemos encontrado con vecinos teniendo que abandonar sus viviendas por daños en los inmuebles causados por diferentes eventualidades. Así, las Comunidades de Propietarios han tenido que abrir los correspondientes partes de siniestro y corroborar cuales son los límites y condiciones pactados en las pólizas multirriesgo, por lo que en función de la extensión de la póliza las compañías de seguros han tenido que hacer frente a los gastos de realojo, manutención de los propietarios o inquilinos afectados. En esa misma situación se han encontrado todos y cada uno de los negocios que han tenido que cerrar su actividad durante uno o varios días, debiendo acudir a las coberturas contratadas para constatar si los daños producidos, sobre todo por las pérdidas causadas y/o los daños en mobiliario podrían haberse materializado. Todo ello dependerá, como venimos insistiendo, de la modalidad de la póliza que se haya contratado, el alcance que tengan las coberturas efectivamente concertadas y los límites de suma asegurada.

Otra pregunta, ¿y los miles de conductores y ocupantes que quedaron atrapados durante varias horas en diversas carreteras, ¿tienen derecho a hacer algún tipo de reclamación?, ¿a quién? Pues bien, los precedentes más cercanos los tenemos en los afectados por la nevada y el colapso en la AP-6 en el año 2018, quienes fueron resarcidos por la aseguradora de responsabilidad civil de la entidad concesionaria de la autopista, utilizando parámetros similares al fallo alcanzado en el fallo de la Audiencia Provincial de Burgos que estableció la indemnización que debían recibir los afectados por el colapso en la AP-1. La diferencia fundamental con esos precedentes es que en ese caso las responsables eran sendas entidades privadas, Iberpistas y Europistas respectivamente, mientras que en este caso sería responsabilidad de las diferentes Administraciones Públicas titulares de cada una de las carreteras. La Sentencia nº 347/2016, dictada por la Sección 3ª de la Audiencia Provincial de Burgos, que sustentaba la responsabilidad de la concesionaria considerando que las precipitaciones en forma de nieve que cayeron no fueron un acontecimiento imprevisible por lo que la entidad concesionaria tenía la obligación de adoptar las medidas de precaución con el fin de evitar o minimizar los riesgos de circulación, sin que se probase que actuó con la diligencia debida. Dicho criterio jurisprudencial deberá ser ponderado y puesto en contradicción con los criterios para establecer la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en vía administrativa y contencioso-administrativa.

5. Comentario final.

Son numerosas las casuísticas que podemos plantear ante una eventualidad como la que hemos vivido a causa de Filomena, por lo que deberemos acudir a las condiciones pactadas en las pólizas de seguro que tengamos contratadas, debiendo ponderar las circunstancias y elementos que componen las situaciones en que se pueda imputar algún tipo de responsabilidad a terceros, si es que fuera posible. Lo cierto es que en España en los últimos años se han producido varias situaciones de extraordinaria gravedad debido a agentes meteorológicos (inundaciones por lluvia o nevadas) o movimientos sísmicos que han causado importantísimos daños patrimoniales y personales. En situaciones precedentes se han paliado con declaraciones gubernamentales de zonas catastróficas, con actuaciones directas de las aseguradoras y del Consorcio de Compensación de Seguros, pero muchos afectados siguen levantando hoy la voz al ver que las indemnizaciones fijadas son insuficientes o las ayudas prometidas siguen sin llegar. Una vez más se constata la imposibilidad de que el principio de reparación íntegra pueda materializarse, pero a la vez espolea la necesidad de seguir trabajando los profesionales jurídicos para que el Derecho de daños se acerque cada vez más a conseguir el justo equilibrio entre el daño causado y su efectiva y pronta reparación.

[1] https://dpej.rae.es/lema/riesgo

[2] Art. 2 del Real Decreto 300/2004, de 20 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento del seguro de riesgos extraordinarios.

https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2004-3373