¿Han sido los DDHH derogados por los recientes decretos de excepción de Turquía?

Por Ali Yildiz, abogado turco y fundador de “The Arrested Lawyers Initiative”

I. Introducción

Los estados, al igual que las personas, tienen el instinto de protegerse a sí mismos cuando están en una lucha a vida o muerte. El reconocimiento del estado de excepción o de asedio en el ordenamiento jurídico interno se remonta al menos a la época romana. En la actualidad, los principales tratados internacionales de derechos humanos incluyen una cláusula de suspensión en relación con las situaciones de excepción. (Art. 15 Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH); Art. 4 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), Art. 27 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Hasta la fecha (2019), nueve son los Estados parte del CEDH que han invocado la cláusula de suspensión, y el número asciende a más de treinta para aquellos  que son parte de PIDCP.

Un régimen de excepción debidamente proclamado exime a los Estados de ciertas obligaciones establecidas en sus leyes nacionales y en los tratados internacionales de derechos humanos; disminuyendo, a su vez, la separación de poderes al haber alterado el funcionamiento de los órganos del Estado. Es decir, la declaración del estado de excepción implica la transferencia de poderes adicionales al ejecutivo en detrimento del poder judicial y del legislativo. En consecuencia, las violaciones más graves y sistemáticas de los derechos humanos se producen a menudo durante los períodos de un régimen de excepción. Este fue y es el caso de Turquía, después de que el Gobierno turco declarara el estado de excepción el 20 de julio de 2016, tras un intento de golpe de Estado por parte de un pequeño grupo de las fuerzas armadas turcas.

Dicha declaración por parte del Gobierno turco, fue adoptada en virtud del artículo 120 de la Constitución turca y del artículo 3 de la Ley sobre el estado de excepción (Nº 2935). La Gran Asamblea Nacional de Turquía aprobó la decisión del Consejo de Ministros el 21/07/2016. Ambas decisiones fueron debidamente publicadas en el Boletín Oficial. Ese mismo día, en aplicación del artículo 15 del CEDH y del artículo 4 del PIDCP, el Gobierno turco notificó al Secretario General del Consejo de Europa y al Secretario General de las Naciones Unidas las excepciones al CEDH y al PIDCP.

En este estudio se explica que, aunque el Gobierno turco respetó las normas de procedimiento establecidas por la legislación nacional e internacional sobre la declaración del estado de excepción, su forma de utilizar los poderes de excepción no se ajustaba al derecho nacional e internacional, ya que contradecía los derechos inderogables establecidos en la Constitución turca, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos yel Convenio Europeo de Derechos Humanos; siendo Turquía, Estado parte de los mismos.

II. Panorama general de los Decretos de Excepción (DE) adoptados entre el 21/07/2016 y el 19/07/2018

En virtud de la legislación turca, la consecuencia más significativa de la declaración del estado de excepción es la habilitación del Gabinete para la adopción de decretos con fuerza de ley y sin la previa autorización del Parlamento. De conformidad con el párrafo 3 del artículo 121 de la Constitución turca, durante el estado de excepción, el Consejo de Ministros, reunido bajo la presidencia del presidente de la República, podrá dictar decretos con fuerza de ley sobre las cuestiones que requiera el estado de excepción.

Durante el estado de excepción (2016-2018), el Gobierno turco promulgó 32 decretos de excepción. Diecisiete de ellos se dirigieron a determinadas personas físicas y jurídicas y adoptaron medidas permanentes en relación con ellas. Con estos Decretos de Emergencia, 125.678 personas fueron despedidas del servicio público y más de 4.000 personas jurídicas (fundaciones, asociaciones, universidades, sindicatos, hospitales privados, escuelas privadas, medios de comunicación) fueron clausuradas. Así mismo, los activos de todas esas personas jurídicas se transfirieron al Tesoro Público sin costo, compensación y/o ninguna obligación o restricción (véase, Art. 2 de los DEs, Nos. 667-668; Arts. 5 y 10 del DE, No. 670; Art. 3 de los DEs, nº 677 y 683). Además de las medidas dirigidas a decenas de miles de personas físicas y jurídicas, los decretos de emergencia dieron lugar a más de 1.000 enmiendas permanentes de leyes nacionales.

III. Las medidas que interfieren en los derechos absolutos

El derecho a la vida y la prohibición de la tortura

El derecho a la vida y la prohibición de la tortura no pueden suspenderse en virtud del párrafo 2 del artículo 15 de la Constitución, el párrafo 2 del artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el párrafo 2 del artículo 15 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Sin embargo, varias cláusulas de impunidad que fueron introducidas con los decretos de excepción por el Gabinete han dado lugar a la derogación de facto del derecho a la vida y a la prohibición de la tortura.

El primer decreto de excepción (art. 9§1, nº 667) estipulaba que “no se asumirán responsabilidades legales, administrativas, financieras y penales respecto de las personas que hayan adoptado decisiones y que cumplan con sus deberes en el ámbito de aplicación de este decreto ley”. El decreto de excepción nº 668 (art. 37) ha ampliado aún más este principio de impunidad, precisando  que no habrá responsabilidad penal, legal, administrativa o financiera para quienes tomen decisiones, implementen acciones o medidas, o asuman deberes según el poder judicial o las medidas administrativas para reprimir los intentos de golpe de Estado o los incidentes de terrorismo, así como para las personas que tomen decisiones o cumplan con sus deberes según los decretos ejecutivos del estado de excepción. Por mediodel decreto de excepción nº 696 (Art. 121), la impunidad de los servidores públicos en virtud de los decretos de excepción nº 667-668, también se hizo extensiva a la población civil.  Concretamente, se estipuló que los civiles que actuaran para reprimir el intento de golpe de Estado del 15/7/2016 y los sucesos subsiguientes no tendrían responsabilidad legal, administrativa, financiera o penal. Además, estos tres decretos fueron aprobados por el Parlamento turco y se han convertido en leyes ordinarias (Leyes nº 6749, 6755 y 7079).

En virtud de estas disposiciones, los fiscales han dictado decisiones no judiciales sobre denuncias penales presentadas por presuntos incidentes de asesinato y tortura. Así pues, la Fiscalía de Trabzon adopto una decisión de no enjuiciamiento en virtud del artículo 9 del decreto de excepción nº 667 en relación a una denuncia presentada por una presunta víctima de tortura. Asimismo, la Fiscalía de Estambul emitió una decisión de no enjuiciamiento sobre una denuncia presentada por los familiares de un cadete militar que fue torturado y asesinado por civiles durante el intento de golpe de Estado. Además, desde el fallido intento de golpe de Estado, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, el relator especial de las Naciones Unidas sobre la Tortura, Human Rights Watch y muchas otras instituciones  han informado de la existencia de numerosos incidentes de tortura y malos tratos en Turquía. Finalmente, aunque no menos importante, desde la promulgación del decreto de excepción nº 667, se han denunciado 24 casos de desaparición forzada en Turquía.

El derecho a la vida y la prohibición de la tortura imponen una obligación positiva a los Estados Partes en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como una obligación negativa. La obligación positiva relativa al derecho a la vida exige que los Estados Partes adopten medidas apropiadas para proteger la vida de las personas bajo su jurisdicción, y que ésta sea aplicada en el contexto de cualquier actividad, pública o no, en la que pueda estar en juego el derecho a la vida. Del mismo modo, los Estados Partes tienen la obligación de prevenir la tortura y los malos tratos. Estas obligaciones también requieren la realización de una investigación efectiva cuando se ha violado el derecho a la vida o la prohibición de la tortura. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha afirmado, en el caso Marguš c. Croacia, que:

“La concesión de una amnistía en relación con el asesinato y los malos tratos de civiles sería contraria a las obligaciones del Estado en virtud de los artículos 2 y 3 de la Convención, ya que obstaculizaría la investigación de esos actos y conduciría necesariamente a la impunidad de los responsables.”

En conclusión, las cláusulas de impunidad introducidas en las medidas de excepción, así como su interpretación y aplicación por las fuerzas del orden, los jueces y los fiscales, han dado lugar a una derogación de facto del derecho a la vida y a la prohibición de la tortura; contraviniendo a lo establecido por la Constitución, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Convenio Europeo de Derechos Humanos.

La prohibición de los castigos retroactivos y el principio de “no hay delito, ni pena sin ley previa”

La prohibición de las penas retroactivas y el principio de la prohibición de penas sin ley previa no pueden suspenderse de conformidad con la Constitución de Turquía (art. 38 y párrafo 2 del artículo 15), el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (art. 7 y párrafo 2 del artículo 15) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 15 y párrafo 2 del artículo 4).

Diecisiete decretos de excepción justifican las medidas que sancionan tanto a las personas físicas como a las jurídicas:

(i) que tenga “membresía, afiliación, relación o conexión” con la (presunta) “Organización Terrorista Fetullahista (FETO/PDY)”, o

(ii) tener “pertenencia, afiliación, vínculo o conexión con organizaciones, estructuras, formaciones o grupos terroristas que hayan sido establecidos por el Consejo de Seguridad Nacional (CSN) para llevar a cabo actividades contra la seguridad nacional del Estado”.

Las leyes turcas penalizan únicamente la pertenencia a una organización terrorista (artículo 314 del Código Penal turco). Es decir, ni “afiliación, relación, vínculo o conexión” con una organización terrorista, ni “estructuras, formaciones o grupos que realicen actividades contra la seguridad nacional del Estado” son crímenes bajo la ley turca. Además, la Ley sobre el Consejo de Seguridad Nacional (Ley nº 2945, art. 3) no faculta al Consejo de Seguridad Nacional para designar a un grupo como organización terrorista, ni como grupo que realiza actividades contra la seguridad nacional del Estado. La autoridad para designar una organización, una estructura, un órgano, etc., como organización terrorista, está investida exclusivamente en el poder judicial por el artículo 138 de la Constitución. Y el fallo definitivo que caracteriza al movimiento Gülen como organización terrorista se dictó el 26/09/2017 (Sala General del Tribunal de Casación, Sentencia nº 2017/370). Además, incluso si se supone que el CSN tiene autoridad para hacer tal designación, no calificó explícitamente el movimiento Gülen como organización terrorista hasta el 20/07/2016.

Se puede argumentar que, según los criterios Engel, el artículo 7 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales no cubre los despidos previstos en los decretos de excepción. Sin embargo, teniendo en cuenta la sentencia Matyjek c. Polonia, que establece que la prohibición de ejercer determinadas profesiones durante un largo período de tiempo debe considerarse al menos de carácter parcialmente punitivo, los decretos de despido de Turquía pueden considerarse comprendidos en la primera parte del artículo 7 del CEDH. Además, la decisión de la Junta Electoral de Turquía (2019/2363, 10/04/2019), que impide que los funcionarios públicos destituidos asuman cargos electivos, se superpone a las consecuencias de ser condenados en virtud del Código Penal turco y, por lo tanto, una destitución podría considerarse una sanción y no una medida administrativa (preventiva).

En conclusión, considerando que:

• (i) Las leyes turcas no penalizan la “afiliación, conexión, relación y vínculo”, sino que penalizan únicamente la pertenencia a una organización terrorista,
• ii) la prohibición de por vida de trabajar en el servicio público sancionada por los decretos de excepción, que también puede comprometer el empleo en el sector privado, puede considerarse comprendida en la primera parte del artículo 7 del CEDH,
• iii) hasta el intento de golpe de Estado del 15 de julio de 2006, el Gobierno turco no mencionaba explícitamente el movimiento Gülen como una organización terrorista o un grupo que realizaba actividades contra la seguridad nacional del Estado, por medios oficiales,
• v) el fallo definitivo por el que se designa al movimiento Gülen como organización terrorista se dictó el 26 de septiembre de 2017,
• vi) los criterios utilizados para determinar “la pertenencia, afiliación, conexión, relación y vínculo” del movimiento Gulen, o al grupo establecido por el CSN para realizar actividades contrarias a la seguridad nacional del Estado, consisten en relaciones legítimas con personas jurídicas constituidas o fundadas con arreglo a la legislación turca, o en informes de inteligencia,
• vii) La responsabilidad disciplinaria, o cualquier otra medida similar, debe ser previsible; un funcionario público debe entender que está haciendo algo que es incompatible con su condición, a fin de ser disciplinado por ello,puede afirmarse que los decretos de excepción de Turquía promulgados entre 2016 y 2018 constituyen una violación de la prohibición de las penas retroactivas y del principio de no hay delito, ni pena sin ley previa , que son inderogables en virtud del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Constitución turca.

* Ali Yildiz ha ejercido la abogacía como miembro del Colegio de Abogados de Ankara y ha fundado The Arrested Lawyers Initiative.

Traducido por Mehmet Siginir, fundador de www.proderechos.org.