La acción popular en la defensa jurídica del medio ambiente

Por Alba Iranzo, abogada de Derecho del Medio Ambiente, del Instituto Nacional de Derecho y Medio Ambiente (IIDMA)

La reciente “Declaración del Gobierno ante la Emergencia Climática y Ambiental” en España [^[1]] reafirma la necesidad de dar una respuesta inmediata a los riesgos derivados de los impactos del cambio climático y la degradación ambiental. Una protección adecuada del medio ambiente es esencial no solo para el bienestar humano, sino también para el goce de derechos fundamentales  como el derecho a la vida, a la salud o al acceso al agua y al saneamiento. La importancia de garantizar la protección de este bien jurídico colectivo, en interés de las generaciones presentes y futuras, se recoge en el artículo 45 de la Constitución Española (CE, 1978). Si bien continúa configurado como un principio rector de la política social y económica, y no como un derecho fundamental susceptible de amparo constitucional, el citado artículo 45 reconoce el derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, a la vez que impone el deber de conservarlo.

Una correcta aplicación y ejecución de la legislación medioambiental es determinante para asegurar que dicha protección tenga lugar de manera efectiva. Sin embargo, todavía son muy numerosos los casos en los que las normas ambientales no son respetadas, siendo imprescindible activar los mecanismos de acceso a la justicia ambiental que habilita nuestro ordenamiento jurídico. La Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Declaración de Río, 1992) [[2]] ya reconocía en su Principio 10 el deber de proporcionar un acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, incluido el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.

El acceso a la justicia en materia ambiental y, con ello, la “acción popular medioambiental” fue desarrollado por el Convenio de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (UNECE) sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (Convenio de Aarhus, 1998) [[3]], conocido como Convenio de la Democracia Ambiental. El Convenio de Aarhus, ratificado por España en 2004 y publicado en el Boletín Oficial del Estado (BOE) [[4]] – tras lo cual entró a formar parte de nuestro ordenamiento jurídico siendo directamente aplicable [[5]] – reconoce la importancia de que el público, incluidas las organizaciones ambientales, “tengan acceso a mecanismos judiciales eficaces para que los intereses legítimos estén protegidos y para que se respete la ley” [[6]].

Concretamente, el artículo 9 de dicho Convenio – que configura el tercer pilar, relativo al acceso a la Justicia en asuntos ambientales – habilita tres vías de acceso a la justicia. Las dos primeras relativas a procedimientos de recurso cuando no se aplican correctamente las disposiciones relativas al acceso a la información ambiental y a la participación pública en asuntos ambientales. La tercera vía, y que es la que aquí interesa, prevé que “los miembros del público que reúnan los eventuales criterios previstos por su derecho interno puedan entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar acciones u omisiones de particulares o autoridades públicas que vulneren disposiciones del derecho medioambiental nacional” [[7]]. Para ello, el Convenio exige que se ofrezcan recursos suficientes y efectivos, y que los procedimientos sean objetivos, equitativos y rápidos sin que su costo sea prohibitivo [^[8]].

Este artículo se centra en el derecho de acceso a la justicia en materia ambiental y, concretamente, en el alcance del ejercicio de la “acción popular medioambiental” (actio popularis) por personas jurídicas sin ánimo de lucro (ONG) dedicadas a la protección del medio ambiente de conformidad con la Ley 27/2006 de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente [[9]] “Ley Aarhus”. Para ello, analizamos la naturaleza de la acción popular en asuntos medioambientales regulada en el artículo 22 de la citada Ley, que incorpora parcialmente al derecho interno el artículo 9.3 del Convenio de Aarhus, así como cierta jurisprudencia del Tribunal Supremo que ha reforzado este tipo de acción sui generis cuyo fin no es otro que la protección del interés general medioambiental.

La acción popular medioambiental en la Ley Aarhus

En materia medioambiental no puede acudir cualquiera a los tribunales. Sin embargo, sí se puede utilizar una acción pública medioambiental que, por su propia naturaleza, queda restringida a la concurrencia de una serie de aspectos concretos. El artículo 22 de la Ley Aarhus habilita el ejercicio de la acción popular para impugnar aquellos actos y omisiones imputables a una autoridad pública que vulneren las normas ambientales listadas en su artículo 18.1, pero únicamente por aquellas personas jurídicas sin ánimo de lucro (ONG) que cumplan los requisitos de legitimación previstos en el artículo 23 de dicha ley. Las vías de recurso posibles son las previstas en el Título V de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) [^[10]], y, en su caso, el recurso contencioso-administrativo regulado en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) [^[11]].

¿Quién está legitimado?

Como primera condición, el artículo 23.1 de la Ley Aarhus exige que las ONG ambientales acrediten el cumplimiento de tres requisitos mínimos que, a su vez, les otorgan la condición de “persona interesada” [^[12]]. Estos requisitos son: 1) que conste la protección del medio ambiente entre los fines acreditados en sus estatutos, 2) que se hubieran constituido legalmente al menos dos años antes del ejercicio de la acción, y 3) que desarrollen su actividad en el ámbito territorial afectado por el acto u omisión impugnados. Sin embargo, aquellas ONG que no reúnan los anteriores podrán tener la condición de interesado en el procedimiento administrativo y contencioso-administrativo si cumplen los requisitos básicos de legitimación previstos en los artículos 4.1 de la LPAC y 19.1 de la LJCA. En relación a este último, la LJCA reserva la legitimación procesal a cualquier persona física o jurídica que ostente un derecho o interés legítimo [^[13]], así como a grupos y asociaciones (ONG) que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos [^[14]].

La jurisprudencia del TS ha señalado que el concepto de “derecho o interés legítimo” debe interpretarse en un sentido amplio, de conformidad con el principio pro actione que integra la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 de la CE. Además, reconoce el deber de los órganos judiciales, en virtud del artículo 9 del Convenio de Aarhus, de interpretar de manera no restrictiva el requisito de legitimación de las ONG que prevé el artículo 19.1.b) de la LJCA, al fin de asegurar la tutela efectiva de los intereses ambientales postulados [[15]]. Lo esencial para su reconocimiento es que se acredite la existencia de un vínculo entre la ONG que ejercita la acción y el objeto del proceso, “de modo que del pronunciamiento estimatorio del recurso se obtenga un beneficio colectivo y específico, o comporte la cesación de perjuicios concretos y determinados (…)” [^[16]].

Materia objeto de protección ambiental

Como segunda condición, el artículo 22 de la Ley Aarhus habilita el ejercicio de la acción popular ante una vulneración de las normas relacionadas con el medio ambiente recogidas en su artículo 18.1. Este precepto reconoce un amplio listado de normas ambientales relacionadas, entre otros, con la protección de las aguas, suelos, ruido, contaminación atmosférica, conservación de la naturaleza y diversidad biológica, acceso a la información ambiental y participación pública, así como a la evaluación de impacto ambiental (EIA). No obstante, dicho listado de normas no es exhaustivo [^[17]], ya que existe legislación ambiental en España que contiene disposiciones expresas en materia de acceso a la justicia y que, de verse vulnerada, se activan igualmente las vías de recurso previstas en la LPAC y LJCA. Este es el caso, por ejemplo, del Real Decreto Legislativo 1/2016 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación (art. 25) [^[18]], o la Ley 26/2007 de Responsabilidad Medioambiental (art. 45) [^[19]]. En todo caso, la Ley Aarhus sí excluye ciertas normas del ámbito de aplicación de la acción popular, como son aquellas relacionadas exclusivamente con la defensa nacional, protección civil, o que supongan modificaciones no sustanciales de normas ya existentes, entre otras [^[20]].

La legitimación activa de las ONG ambientales para ejercer la acción popular en defensa del medio ambiente se ha visto cuestionada en numerosas ocasiones ante los tribunales. Conviene citar algunos pronunciamientos del TS que, bajo un enfoque garantista, ofrecen una amplia visión del ejercicio de la acción popular, como es el caso de la Sentencia núm. 1188/2017 en la que el TS reconoce, en atención al Convenio de Aarhus y al artículo 45 de la CE, que la legitimación activa de las organizaciones ambientales también resulta de aplicación a procedimientos sancionadores en materia medioambiental [^[21]].

Otro asunto muy destacable es el reciente Auto de 13 de febrero de 2019 [^[22]], por el que se admite un recurso de casación interpuesto por la ONG Ecologistas en Acción. Este es uno de los pocos casos de acción popular admitidos por el TS desde la entrada en vigor de la reforma del sistema casacional en 2016 que, como sabemos, limita su admisión a la existencia del famoso “interés casacional objetivo”. En este caso, aún pendiente de resolución, la ONG recurrente alegaba que la sentencia de instancia impugnada sienta una interpretación del artículo 18.1 y 22 de la Ley Aarhus que puede ser gravemente dañosa para los intereses generales al no apreciar que la caza del lobo está directamente relacionada con la conservación de la naturaleza y biodiversidad biológica – materia incluida en el art.18.1. f) de la Ley Aarhus – negándole a la ONG legitimación para ejercer la acción popular. El TS acuerda admitir el recurso de casación por apreciar interés casacional objetivo en virtud del artículo 88.2. b) de la LJCA [^[23]], esto es, cuando la sentencia de instancia siente una doctrinada sobre normas que pueda ser gravemente dañosa para los intereses generales, al apreciar que la acción pública medioambiental defiende el interés general susceptible de verse afectado. Un criterio que, sin duda, debe ser tenido en cuenta con carácter favorable por parte de las organizaciones ambientales sin fines de lucro cada vez que un tribunal cuestione el ejercicio de la acción popular medioambiental, y estas se planteen llamar a las puertas de la casación.

Conclusión

La situación de emergencia climática y ambiental en la que nos encontramos, junto a los numerosos casos de incumplimiento de la legislación medioambiental en España, ponen de relieve la importancia de contar con mecanismos de acceso a la justicia eficaces que permitan garantizar la salvaguarda del medio ambiente y el respeto del ordenamiento jurídico. En España se ha avanzado en materia de acceso a la justicia gracias al Convenio de Aarhus y su aplicación directa en el ordenamiento jurídico interno. En particular, la acción popular medioambiental que habilita la Ley Aarhus 27/2006 se dibuja como el medio procesal idóneo para la protección de un interés difuso y colectivo como es el medio ambiente. Una acción pública cuyo ejercicio queda limitado a aquellas personas jurídicas sin ánimo de lucro investidas de un especial interés legítimo colectivo, permitiéndoles denunciar los actos u omisiones de autoridades públicas que vulneren ciertas normas ambientales. Si bien la propia Ley Aarhus exige la concurrencia de condiciones específicas para activar este mecanismo, el ejercicio de la acción popular solo alcanza su verdadero propósito si los tribunales, como es el caso del TS, interpretan su alcance de conformidad con el principio pro actione y de manera no restrictiva, atendiendo al mandato de protección ambiental contenido en el artículo 45 de la CE. Pues, a través de la acción popular medioambiental las organizaciones ambientales sin ánimo de lucro no solo actúan en defensa de la legalidad vigente, sino de un interés general colectivo, amplio y difuso, cuya protección se reporta en beneficio de todos, incluyendo a las generaciones presentes y futuras.

^[1] Aprobada por Acuerdo del Consejo de Ministros el 21 de enero de 2020.

[2] Adoptada en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en Río de Janeiro (Brasil), junio de 1992.

[3] Adoptado por la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (UNECE), en la Conferencia Ministerial “Medio Ambiente para Europa”, el 25 de junio de 1998.

[4] Instrumento de Ratificación (BOE núm.40, de 16.02.2005).

[5] Artículos 96.1 de la Constitución Española y 28.2 de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales. Sobre la eficacia directa del Convenio de Aarhus en el ordenamiento jurídico interno, véase, entre otras, las SSTS de 25 de junio de 2008 (Recurso núm.905/2007) y de 25 de mayo de 2010 (Recurso núm. 2185/2006).

[6]  Preámbulo, Convenio de Aarhus.

[7] Artículo 9.3, Convenio de Aarhus.

^[8] Artículo 9, apartado 4 del Convenio de Aarhus.

[9] BOE núm. 171, de 19.07.2006. La Ley Aarhus incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2003/4/CE relativa al acceso del público a la información medioambiental, y la Directiva 2003/35/CE por la que se establecen medidas para la participación del público en la elaboración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente.

^[10] BOE núm. 236, de 02.1.2015.

^[11] BOE núm.167, de 14.07.1998.

^[12] El artículo 2.2.b) de la Ley Aarhus define como ”personas interesadas”: ” b) Cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 23 de esta Ley.

^[13] Artículo 19.1, apartado a), LJCA.

^[14] Artículo 19.1, apartado b), LJCA.

[15] STS núm. 2911/2011 de 17 de mayo, entre otras.

^[16] STS núm. 2911/2011 de 17 de mayo (F.J.2º).

^[17] Preámbulo, Ley Aarhus.

^[18] BOE núm. 316, de 31.12.2016.

^[19] BOE núm. 255, de 24.10.2007.

^[20] Art. 18.3, Ley Aarhus.

^[21] STS núm. 1188/2017, de 7 de julio.

^[22] ATS de 13 de diciembre de 2019, en recurso núm. 6552/2019.

^[23] Según el artículo 88.2, apartado b) de la LJCA, se podrá apreciar que existe interés casacional objetivo cuando la resolución impugnada: “Siente una doctrina sobre dichas normas que pueda ser gravemente dañosa para los intereses generales”.