La crisis en las obras de ampliación del canal de Panamá

En los últimos meses el Canal de Panamá y la paralización de sus obras de ampliación ha saltado a las portadas de los principales medios del mundo, demostrando la importancia estratégica que reviste esta vía marítima para el comercio y el tráfico marítimo mundiales, a la vez que ha planteado un vivo debate sobre la resolución de disputas jurídicas en contratos de obras públicas y la vigencia y utilidad de las formulas arbitrales para dirimir las diferencias.

El Grupo Unidos por el Canal (GUPC), liderado por la española SACYR  en consorcio con la italiana IMPREGILO, la belga Jan de Nul y la panameña CUSA, se adjudicó en julio de 2009 el principal contrato del programa de ampliación del Canal de Panamá, licitado por la Autoridad del Canal de Panamá (ACP): el Diseño y Construcción del Tercer Juego de Esclusas por un importe que actualmente asciende a $3.371 millones.

La ACP es una entidad pública que funciona con plena autonomía, muy celosa de su independencia. El Gobierno de Panamá evita interferir en las decisiones de la ACP. La ACP goza de gran prestigio y presume de actuar con gran transparencia.

Tras algo más de cuatro años de ejecución, el resultado es un avance del 67%. Todos los retos técnicos que han surgido han sido resueltos eficazmente, de forma que, desde un punto de vista técnico, la ACP está satisfecha con el trabajo realizado por el consorcio. Pero el inicio de la obra fue complicado, porque surgieron sorpresas negativas en relación al terreno y la calidad del material extraído en la obra y se tardó en lograr una fórmula del hormigón aceptable para la ACP. Todo esto, unido a las dificultades propias de un proyecto de esta magnitud – que ha llegado a emplear a 10.500 personas – se tradujo en un retraso en relación al calendario establecido y unos costes reales superiores a los presupuestados, causando serios problemas de liquidez a GUPC.

La ACP ha podido comprobar la existencia de estos sobrecostes mediante la correspondiente auditoría. Esta brecha ha  podido ser cubierta hasta la fecha con los recursos propios aportados por los miembros del consorcio y los anticipos de la ACP, previa aportación de las correspondientes garantías bancarias de las empresas. En líneas generales, GUPC y la ACP coinciden en este análisis de la situación, pero discrepan abiertamente sobre quién debe asumir estas desviaciones respecto a lo contemplado en el contrato.

GUPC ha presentado diversas reclamaciones por sobrecostes por un total de $1.625 millones. Según el Consorcio, este encarecimiento se explica, entre otros factores, por el exceso de celo de la ACP al aprobar la mezcla del hormigón para la obra, la deficiente calidad del material obtenido en el lugar de la obra (muy inferior a lo indicado por la ACP antes de iniciarse el proyecto) y a una actitud general poco colaboradora de la ACP. A juicio de la ACP, el contratista no ha sido capaz de demostrar que estos sobrecostes sean imputables a la Autoridad del Canal, por eso ha rechazo en primera instancia todas las reclamaciones presentadas, que han sido trasladadas a la Junta de Resolución de Diferencias (DAB – Dispute Arbitration Board), un comité arbitral compuesto por tres expertos internacionales que debe entender sobre cualquier reclamación. En caso de desacuerdo con el fallo del DAB las partes pueden acudir en última instancia a la Corte Arbitral de Miami.

Ante los graves problemas de liquidez, GUPC comenzó a reducir su plantilla  entre noviembre y diciembre de 2013, al mismo tiempo que mantenía intensas negociaciones con la ACP en busca de una solución para sus dificultades financieras que amenazaban con obligarles a parar las obras.

A mediados de diciembre de 2013, las dificultades del proyecto se hicieron públicas y el Administrador de la ACP respondió con duras críticas al consorcio a quien acusó de querer forzarle a negociar al margen del contrato. Ante los nulos avances tras semanas de negociación, el 30 de diciembre el consorcio optó por presentar la notificación de suspensión del contrato. Este preaviso abría un plazo de 21 días para que la ACP aceptara sus reclamaciones. En caso contrario, GUPC paralizaría las obras, alegando un incumplimiento de las obligaciones de pago por parte de la ACP.

La ACP se reafirmó en su rechazo a cualquier negociación al margen de lo estrictamente previsto en el contrato y lo consideró como una medida de presión de GUPC. La ACP estaba convencida de tener argumentos para declarar que GUPC está incumpliendo el contrato y podría ejecutar las fianzas aportadas. Pero esa alternativa era también muy compleja. Ante una eventual rescisión del contrato, los miembros de GUPC recurrirían al arbitraje internacional, iniciándose una larga e incierta batalla jurídica. Por su parte, la ACP, tendría que buscar otro consorcio capaz de sustituir a GUPC y terminar la obra, proceso que podría llevar bastante tiempo (según algunos expertos al menos 2-3 años adicionales) y conllevaría importantes costes adicionales. A pesar de tener posturas enfrentadas, ambas partes tenían claros incentivos para buscar una solución aceptable para todos.

En enero de 2014 se reactivaron las negociaciones, en las que empezó a participar la aseguradora ZURICH, responsable de las fianzas por cumplimiento del contrato, a fin de ayudar a encontrar la mejor forma de concluir el proyecto. Esta es una de las funciones que le corresponde como emisora de la garantía de cumplimiento de este contrato. Ante la prolongación de las reuniones sin lograr un acuerdo, la actividad de construcción estuvo parada durante 15 días de febrero, hasta que se logró un acuerdo, que entró planamente en vigor el 20 de marzo. A partir de esa fecha, la obra fue paulatinamente recuperando su ritmo de avance.

El acuerdo ha venido a resolver los problemas de financiación del proyecto, siempre respetando lo contemplado en el contrato y sin modificar el precio previsto en el mismo. Todas las partes deberán contribuir a las necesidades de liquidez del proyecto: la ACP y GUPC han aportado $100 millones USA cada uno para reactivar la obra y hacer frente a las deudas con proveedores. Por su parte, la fianza de cumplimiento de ZURICH será empleada por el consorcio como garantía para lograr un préstamo bancario por ese mismo importe. Estos recursos deberán ser suficientes para concluir el proyecto en un plazo que se ha ampliado hasta diciembre de 2015. Paralelamente, la ACP acepta extender la moratoria en el repago de los anticipos, plazo que podría llegar hasta 2018. Con esto se pretende dar tiempo para la resolución de las reclamaciones pendientes que previsiblemente, tendrán que dilucidarse mediante arbitraje. El contrato prevé un arbitraje internacional de derecho en Miami, ante la Corte de Arbitraje de la Cámara de Comercio Internacional. De este modo, los casos en que el arbitraje favorezca a GUPC, proporcionarán recursos al consorcio que utilizará para devolver los anticipos de la Autoridad del Canal.

Jesús Silva Fernández, Embajador de España en Panamá

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