La Directiva Europea de protección temporal y el futuro de los refugiados en la UE

Por Ana María González, abogada y miembro de la Subcomisión de Extranjería y Protección Internacional del Consejo General de la Abogacía

Minuto a minuto, el mundo sigue el desarrollo del conflicto bélico en Ucrania. La inquietud sobre el avance de las tropas rusas en Ucrania, la incertidumbre por su escalamiento y amenaza nuclear, las negociaciones iniciadas para alcanzar la paz y el impacto de la guerra sobre la población civil… El conflicto podría provocar un gran número de personas desplazadas, entre 2,5 millones y 6,5 millones, de las cuales se calcula que entre 1,2 millones y 3,2 millones solicitarán protección internacional.

Ucrania ha tenido una gran emigración desde la desintegración de la Unión Soviética, sobre todo desde finales de la década de los 90 e inicios de 2000, y cuenta con una diáspora de más de 6 millones de personas, la mayoría en Europa. Esto permite que muchos países faciliten el ingreso de personas ucranianas que son familiares de extranjeros residentes o de nacionales mediante la reunificación familiar. Lo que probablemente podremos ver en el futuro es una reubicación de los desplazados ucranianos por todo el espacio europeo.

Desde el primer día de la invasión, el 4 de marzo de 2022, el Consejo Europeo, en su formación de Justicia y Asuntos de Interior, aprobó la Decisión de Ejecución (UE) 2022/382 del Consejo, de 4 de marzo de 2022, por la que se constata la existencia de una afluencia masiva de personas desplazadas procedentes de Ucrania en el sentido del artículo 5 de la Directiva 2001/55/CE y con el efecto de que se inicie la protección temporal.

Es la primera vez que se pone en marcha esta directiva. Se trata de una normativa creada el 2001 a propósito de la Guerra de los Balcanes, y tiene como objetivo establecer un dispositivo para afrontar las llegadas masivas a la Unión Europea (UE) de nacionales extranjeros que no pueden volver a sus países; especialmente por motivos de guerra, violencia o violaciones de los derechos humanos. Otorga una protección inmediata y de carácter temporal para estas personas desplazadas y promueve un equilibrio entre los esfuerzos realizados por los países de la UE en la acogida de personas. Sin embargo, no exige la distribución obligatoria de los solicitantes de asilo entre todos los países de la UE.

Todo esto supone un impacto jurídico sin precedentes, teniendo en cuenta el despliegue de todos aquellos mecanismos jurídicos, sociales y materiales para  cumplir con eficacia y eficiencia la puesta en marcha de Directiva 2001/55/CE, en virtud de la cual los países de la UE deben conceder a los beneficiarios de la protección temporal un permiso de residencia.

Este permiso de residencia permite una serie de derechos sustanciales para su integración en los países de acogida, como son trabajar por cuenta propia o ajena, acceder a educación, formación profesional y formación en el trabajo, un alojamiento adecuado, ayuda social, apoyo financiero y atención médica. Sin olvidar que los menores de dieciocho años tendrán, asimismo, derecho a acceder a la educación en las mismas condiciones que los nacionales del país de la UE de acogida. Además de la reagrupación familiar, en el caso de miembros de una misma familia que se pueden beneficiar de la protección temporal en distintos países de la UE o si aún no están en un país miembro,  deben tener derecho a ser reagrupados en un mismo país de la Unión.

En España, la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, en su Disposición Adicional Segunda, ya enunciaba la protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas, aprobado por el Real Decreto 1325/2003, de 24 de octubre.

Para el desarrollo y para el cumplimiento y puesta en marcha de este Real Decreto se publicaron dos órdenes por parte del  Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática: la orden PCM/169/2022, y la Orden PCM/170/2022

La  primera desarrolla el procedimiento para el reconocimiento de la protección temporal a personas afectadas por el conflicto en Ucrania, y se adecua a los principios de buena regulación previstos la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Publicas: en primer lugar el principio de  necesidad y eficacia, pues se trata de responder a una situación de extrema gravedad; en segundo lugar, al principio de proporcionalidad, al contener la regulación imprescindible para atender las necesidades que pretende cubrir y los objetivos que desean alcanzarse con su aplicación; en tercer lugar al principio de eficiencia, ya que se facilita el cumplimiento de la Decisión de Ejecución (UE) 2022/382 del Consejo, de 4 de marzo de 2022.  Y por último al principio de seguridad jurídica, puesto que se establecen las normas y medidas necesarias para otorgar esta protección temporal a las personas desplazadas.

La segunda Orden amplía la protección temporal otorgada en virtud de la Decisión de Ejecución (UE) 2022/382 del Consejo de 4 de marzo de 2022 a personas afectadas por el conflicto de Ucrania que puedan encontrar refugio en España. Esta ampliación afecta a nacionales ucranianos que se encontrasen en situación de estancia en España antes del 24 de febrero de 2022 y no pueden regresar a Ucrania, o a nacionales de terceros países o apátridas que residieran legalmente en Ucrania sobre la base de un permiso de residencia legal válido expedido de conformidad con el derecho ucraniano, y no pueden regresar a su país o región. También se amplía cónyuges o pareja de hecho, hijos menores solteros o sus cónyuges u otros parientes cercanos que vivieran juntos como parte de la unidad familiar y que dependieran total o principalmente de ellos.

Por último, el Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 también publicó unas recomendaciones para garantizar espacios seguros para los niños, niñas y adolescentes junto con sus padres, madres u otros adultos de referencia con quien exista un vínculo cotidiano, evitando las separaciones familiares que pueden surgir en la huida hacia otras zonas. Esta recomendación pide a todas las entidades, organizaciones, empresas y particulares que informen de cualquier previsión de llegada de niños, niñas, adolescentes y adultos afectadas por el conflicto bélico a  las autoridades competentes para velar por su derechos.

La reacción de la UE ha sido rápida y unánime. Pero un grupo de ONGs ha pedido que las condiciones de la directiva se aplicaran también a otros refugiados que llegaran a Europa, no solo a los ucranianos. En relación con este tipo de reivindicaciones, la Abogacía considera que todos los extranjeros que huyen de sus países de origen para salvar su vida y vivirla con dignidad, están amparados por nuestra la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, sin hacer ningún tipo de discriminación. Sin embargo, con motivo de la gran cantidad de solicitudes, el sistema administrativo, y de acogida está colapsado.

Esta crisis humanitaria, ahora más que nunca, debe enseñarnos a reivindicar, visibilizar y mejorar nuestro sistema de acogida y los mecanismos de asilo político y protección subsidiaria. El conjunto de nuestro ordenamiento jurídico, garantiza derechos a todos los ciudadanos extranjeros solicitantes de asilo y protección internacional, sin distinción. Pero para hacerla eficiente y eficaz debemos potenciar todos los medios materiales, y humanos que, a todas luces, resultan insuficientes.

Tras la concesión del permiso temporal, y ante la previsión de que el conflicto se enquiste, hay que considerar que la población ucraniana sea arraigada en España a través de otras figuras jurídicas que permite la legislación española en materia de extranjería.

Los desplazados ucranianos en Europa suponen un cambio de paradigma sin precedentes en nuestra sociedad. Es tarea fundamental tener presente y hacer visible la necesidad de analizar, sopesar y mejorar la política de migración, como fenómeno que transforma profundamente los perfiles sociales, no solo por el peso adquirido por la población extranjera, sino por la necesidad de integrarlos socialmente en plena igualdad de oportunidades y derechos, para el futuro de la convivencia.

La importancia de mejorar las políticas de migración, no desde una dimensión sancionadora, implica comprender la necesidad de dotar de recursos materiales para el pleno arraigo social de la población extranjera. Se trata en definitiva de definir lo que seremos y lo que somos como sociedad.

Los abogados y abogadas de extranjería, se enfrentan día a día a una administración colapsada, los extranjeros tienen serias dificultades en obtener sus residencias legales, renovarlas, o modificarlas. Esto genera una población irregular con difícil acceso al mercado laboral, y con ello se permite que prospere la económica sumergida y una profunda desigualdad social.

Si bien es cierto, que ante esta crisis humanitaria la población civil está mostrando solidaridad hacia el pueblo ucraniano, también es necesario dar apoyo institucional y social a la población extranjera en general. Ahora que son más visibles, necesitan nuestra solidaridad y un cambio de paradigma, siendo imprescindibles políticas migratorias que ofrezcan una autentica y real oportunidad de integración social basada en la igualdad de derechos entre españoles y extranjeros.

En definitiva, una población extranjera irregular nos advierte de un sistema colapsado. No podemos permitir ciudadanos de primera y segunda categoría, porque todo ello derivara en una difícil convivencia social si dejamos que una parte de la población extranjera no consolide sus derechos para su plena inserción social.

En este sentido, y considerando la complejidad de la situación actual, desde la Abogacía española queremos destacar nuestra labor imprescindible de asesorar, tutelar y defender los derechos de los desplazados por la crisis humanitaria de Ucrania. Como siempre los abogados y abogadas buscamos defender a todos los ciudadanos, con una justicia ágil, accesible y eficaz. Por ello hemos elaborado una Guía de Asistencia Letrada en España a ciudadanos ucranianos que huyen del conflicto armado en su país, en español y ucraniano. Una Guía que se actualiza permanentemente con todas las novedades relevantes.

Además, se han puesto a disposición los 83 Colegios de la Abogacía que hay en España para explicar a los ciudadanos ucranianos qué hacer para obtener el asilo y cualquier duda jurídica que les surja, a través de los Servicios de Orientación Jurídica (SOJ) de Extranjería.

Desde la Abogacía española, reclamamos que se tenga en cuenta nuestra labor y nuestra capacidad para impulsar los cambios legislativos e institucionales que son, hoy más que nunca necesarios y seamos escuchados como los profesionales que estamos al lado de los ciudadanos extranjeros y sus problemas.