La ejecución de sentencias desfavorables a la Administración: el control de la desobediencia inteligente

Por Xavier Urios Aparisi, director general de Asuntos Contenciosos del Gabinete Jurídico de la Generalitat de Cataluña

1. PLANTEAMIENTO PREVIO

Como primera aproximación, se ha de recordar la polémica que, en su día, levantó el catedrático Alejandro Nieto cuando, en su libro “la organización del desgobierno” afirmaba que “es un hecho que, cuando la administración no quiere, no ejecuta las sentencias”. Sin embargo, la situación ha cambiado significativamente desde el año 1984, y son diversas las causas que motivan que, hoy en día, se puede afirmar que, sin perjuicio de la lógica problemática que se deriva de la ejecución de las sentencias en que se condena a la Administración, la inejecución de las mismas no es la regla general.

Es cierto que hay determinados ámbitos del orden contencioso-administrativo, como urbanismo, medio ambiente, contratación o función pública, en los cuales resulta compleja la ejecución del fallo, en numerosas ocasiones por el tiempo transcurrido, unido a la existencia de expectativas, más o menos legítimas, de terceros afectados.

Como indicó el Tribunal Constitucional en una paradigmática sentencia (STC 7 de junio 1984), la obligación de ejecutar la sentencia forma parte de la obligación de colaborar con los jueces y tribunales (Art. 118 CE), sin perjuicio de que se trate de una potestad de la administración, que no excluye la facultad del juez, previa audiencia de las partes, de adoptar las medidas procedentes para el cumplimiento de lo mandado. Al mismo tiempo, implica la atribución al juez o tribunal de la facultad de remover cualquier obstáculo que constate o suponga una actividad contumaz a no ejecutar, y conlleva la sanción de nulidad de pleno derecho de los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento (art. 103.4 Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa LJCA).

2. CONSIDERACIONES PREVIAS

Sin embargo, la ejecución de las sentencias contrarias a la Administración parte de dos consideraciones previas:

2.1. La Administración actuante en muchas ocasiones ya ha ejecutado.

En primer lugar, pese a haberse producido una impugnación judicial, fuera de los casos en que se hayan adoptado medidas cautelares que impliquen la suspensión de la actuación administrativa (lo que no es la regla general), lo cierto es que, cuando recae sentencia, una parte significativa de la actuación administrativa, si no toda, ya ha sido ejecutada, lo que complica la restitución de la situación a su estado inicial.

En la medida de que la ejecución de las sentencias supone llevar a la realidad física el contenido de las mismas, en ocasiones esta actuación no deja de revestir dificultades:

71. a) en primer lugar, por los límites que la LJCA impone al contenido de las propias sentencias. Así, el artículo 71.2 indica que “Los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados”.
72. b) en segundo lugar, por las dificultades intrínsecas que la restitución de la situación anterior a la sentencia, por el tiempo transcurrido, implican.
73. c) en tercer lugar, sin poder hablar estrictamente de resistencias administrativas, es una realidad que, cuando el mandato de la sentencia no es suficientemente claro, las dudas o incertidumbres sobre cómo ejecutar el fallo provocan cierta parálisis de la Administración.

En cualquier caso, la actividad administrativa de ejecución, sea discrecional o no, ha de ser motivada, y dicha motivación es la que se derive de los actos de ejecución o, lo que es lo mismo, del expediente que refleje dichos actos. Dicha motivación es relevante, pues el control de la actividad de ejecución realizada por parte de la Administración tendrá una doble vertiente: una objetiva, relativa al control del cumplimiento del contenido del fallo en términos materiales, y una subjetiva, relativa a la manera en que la Administración está cumpliendo los postulados de la sentencia o, por el contrario, incurre en una desobediencia, más o menos disimulada.

Uno y otro aspecto son relevantes, pues el control judicial se extenderá a ambos y, en muchas ocasiones, la apreciación del juzgador lo será más de las voluntades manifestadas por la Administración, que no de la torpeza en ejecutar o no lo decidido.

Esa apreciación del juzgador de cuál es la intención de la Administración se convierte, en la práctica, en el control de la actividad material de ejecución, la cual se realizará sobre actos administrativos concretos, si bien el elemento teleológico o finalidad del acto será determinante para dicho control; finalidad que, en muchas ocasiones, se deberá apreciar de manera indiciaria, lo que plantea claros problemas probatorios.

2.2. La reacción contra la actividad de ejecución: nuevo recurso o incidente

La reacción por parte del interesado ante una inactividad, o ante una actividad de ejecución que, a su juicio, no se ajuste a los postulados de fallo, nos lleva a plantearnos la reacción jurídicamente correcta. Dos son las opciones: el planteamiento de un nuevo recurso contencioso-administrativo, o acudir a la vía del incidente de ejecución.

La última de las opciones es, sin duda, la más inmediata o rápida, habiendo reconocido la jurisprudencia la idoneidad del incidente de ejecución para verificar la correcta ejecución de una sentencia, evitando de esta manera las dilaciones o entorpecimientos que un nuevo recurso contencioso sobre el mismo asunto pudiera suponer.

Esta posibilidad plantea como límite, sin embargo, que no puede llevarse a incidente de ejecución cualquier cuestión que derive del recurso anterior, pues el mismo puede haber culminado con la sentencia que, en su caso, haya anulado o declarada nula la contra la actividad concreta.

En cuanto al incidente de ejecución, se han de tener presente las siguientes características del mismo:

1. a) en primer lugar, que no es un proceso autónomo del recurso y sentencia de la que deriva, siendo competencia de las partes promover el mismo, lo que hará que, en caso de inactividad de las mismas, poco podrá hacer el juez si ninguna de las partes acude al incidente y, por el contrario, inicia un recurso independiente.

Al mismo tiempo, se reconoce una legitimación activa amplia para ser considerado interesado legítimo en promover la ejecución de las sentencias que les afecten, aunque no se hubiera sido parte en el proceso. En cualquier caso, se deberá atender siempre al caso en concreto y a la sentencia, según se trate de la anulación de un acto o disposición, o incluya igualmente el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, ya que, en éste último caso, la sentencia afecta exclusivamente a las partes del proceso, por imperativo del artículo 72.3 LJCA.

1. b) en segundo lugar, no es un mecanismo mediante el cual se pueda modificar o modular el contenido de la sentencia firme. Como indica la STC 106/1999, de 14 de junio, “no pueden resolverse cuestiones que no hayan sido abordadas ni decididas en el fallo, o con las que no guarde directa e inmediata relación de causalidad, pues de lo contrario se lesionarían los derechos de la otra parte al prescindirse del debate y contradicción inherentes a todo litigio”.

Igualmente, no pueden plantearse cuestiones relativas al vicio de incongruencia omisiva o silencios de la sentencia. Es decir, no puede servir para completar los términos del fallo o depurar el mismo.

Ello no excluye que pueda abrirse, en el incidente de ejecución, un periodo probatorio, a la hora de determinar o clarificar determinados extremos.

1. c) en tercer lugar, de la actividad de ejecución se derivan efectos pro futuro, si bien no puede obviarse el análisis de la pretensión que haya sido ejercitada en el proceso y decidida en la sentencia, tanto en lo ateniente a si se trata de una pretensión de nulidad de pleno derecho o de simple anulabilidad, como si adicionalmente a la pretensión de anulación del acto administrativo, se suma a ésta una pretensión de plena jurisdicción, tendente al reconocimiento de una situación jurídica individualizada, restaurando las cosas a su primitivo estado, o bien, en su caso, atendiendo una demanda de indemnización.

3. AMPLIAS FACULTADES DE LOS JUECES EN EJECUCIÓN DE SENTENCIA.

Si hablamos de las facultades de las que disponen los jueces y tribunales para llevar a su cumplimiento lo decidido en sentencia, podemos concluir que sus facultades son muy amplias, dentro de lo que sea estrictamente la ejecución de la sentencia.

El control por parte de los jueces y tribunales es de mayor complejidad cuando nos encontramos ante la discrecionalidad de la Administración a la hora de interpretar o ejecutar el fallo.

Como actividad discrecional, se aplicarían los mecanismos de control de los actos de esta naturaleza: el control de los elementos reglados del acto, dentro de los cuales se ha de dar especial atención a la finalidad de la potestad ejercida (la inobservancia de la cual supondría incurrir en desviación de poder); el control de los hechos determinantes o realidad de los mismos que implica que los hechos son tal como la realidad los exterioriza y no le es dado a la Administración desfigurarlos o incluso inventarlos. Así, la discrecionalidad puede operar sobre la consecuencia, pero nunca sobre el hecho fijado por la norma habilitante; c) finalmente, los principios generales del derecho, dentro de los cuales adquiere especial relevancia el principio de proporcionalidad.

Esto nos lleva al concepto de la “insinceridad de la desobediencia disimulada” por parte de los órganos administrativos, concepto acuñado por el Tribunal Supremo, que se traduce en el de cumplimiento defectuoso o puramente aparente, o en formas de inejecución indirecta, como son, entre otras, la modificación de los términos estrictos de la ejecutoria (in claris non fit interpretatio), la reproducción total o parcial del acto anulado, o la emisión de otros actos de contenido incompatible con la plena eficacia del fallo.

Hemos de tener presente que la interpretación del fallo corresponde de manera exclusiva a los propios órganos judiciales, los cuales han de evitar que se produzca alejamiento del sentido de la sentencia que sean incongruentes, arbitrarios o irracionales. Al mismo tiempo, lo declarado en la sentencia actúa como límite del juez de ejecución.

De igual manera, quedan vedadas a las partes ejecuciones sustitutorias, por equivalentes y aún mejores que puedan parecer estas últimas, dado que la ejecución se ha de hacer en los términos de la sentencia, sin margen alguno de discrecionalidad judicial, salvo en los casos de imposibilidad material o legal.

Esto obliga a ser muy cuidadoso en la revisión del contenido del fallo y, en su caso, instar en plazo la correspondiente aclaración, para evitar que posibles oscuridades o contradicciones de la sentencia deriven en situaciones que, aunque aparentemente abusivas o absurdas, deriven en firmes o ejecutables como consecuencia de la obligación de cumplir el contenido del fallo.

4. LOS PROBLEMAS EN LA EJECUCIÓN DE SENTENCIAS DE RESTAURACIÓN A LA SITUACIÓN INICIAL.

A la hora de ejecutar sentencias, la ejecución de las cuales imponga restaurar las cosas a su situación inicial, lo cual no sólo puede ser desproporcionado, sino especialmente gravoso para el erario público, son dos los tipos de dificultades: 1) La imposibilidad de ejecutar 2) el desconocimiento, por parte de la administración, de la mejor manera de adecuarse o cumplir la sentencia, es decir, cumplirla en sus estrictos términos.

4.1 Imposibilidad material de ejecutar una sentencia                                       

La imposibilidad material de ejecutar obliga al Juez o tribunal, de acuerdo con el artículo 105.2 LJCA, a adoptar las medidas para asegurar la mayor efectividad de la ejecutoria y fijando en su caso la indemnización en la parte que no pueda ser objeto de cumplimiento pleno. La jurisprudencia entiende que esta posibilidad ha de interpretarse de manera restrictiva y ceñida a supuestos de imposibilidad física o clara imposibilidad jurídica de cumplir el fallo.

Así, por ejemplo, en materia de planeamiento urbanístico, han sido habituales los supuestos en que, anuladas actuaciones urbanísticas contrarias al planeamiento, las mismas resultan legalizables como consecuencia de la modificación de dicho planeamiento.

En estos casos, la jurisprudencia en ocasiones ha admitido que ese cambio sobrevenido en el planeamiento urbanístico impide la ejecución. Sin embargo, este criterio ha sido igualmente matizado, rechazando dicha imposibilidad cuando la correspondiente modificación ha sido realizada con la intención de incumplir la sentencia, o mejor, con la intención de que ésta no se ejecute. En palabras del Tribunal Supremo, si bien condicionando la solución al examen de las circunstancias concretas en cada caso, “la ejecución del planeamiento no es causa de inejecución”.

Esto obligará, caso de que se cuestione la adecuación de un determinado planeamiento a la sentencia que la precede o porta causa, a entrar a analizar la discrecionalidad utilizada por la Administración para llevar a cabo un determinado planeamiento, lo que se deberá justificar debidamente en las memorias y documentación que acompañe el expediente de la figura correspondiente del planeamiento.

Este criterio es igualmente trasladable a supuestos similares, controlables mediante el correspondiente expediente que documente los motivos de la actuación de la Administración, en fase de ejecución. Así, podemos hacer referencia a la STS de 3 abril de 2017, relativa a la ejecución de la sentencia que obligaba a reducir los vuelos del aeropuerto de Barajas, en el cual, la Sección 4a de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo decidió, tal como sostenían tanto los afectados como AENA y el Abogado del Estado, que el auto impugnado de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid no se ajusta a lo dispuesto por la sentencia que se trata de ejecutar. En concreto, tras rechazar que dicha sentencia exigiera una prohibición absoluta de sobrevuelo en la zona controvertida, el Tribunal Supremo considera que una reducción de los vuelos al 30% -según había establecido el TSJ de Madrid- tampoco constituía fiel ejecución de lo ordenado en su día.

4.2. Indeterminación en el modo de ejecutar la sentencia

Un supuesto distinto sería aquel en que, pese a la voluntad de la Administración de dar cumplimiento a la sentencia, no tiene clara la manera de adecuarse al contenido de la misma.

Pero como decíamos, lo que es relevante es determinar cómo es la mejor manera de adecuarse a la obligación de hacer o no hacer que contenga la sentencia, sin que la LJCA de una solución al respecto, lo que lleva en la práctica a haber de esperar al inicio, en su caso, del incidente de ejecución, al efecto de intentar plantear al juez –forzando los límites del incidente de ejecución y contando con las alegaciones que pueda hacer la contraparte- las opciones o posibilidades que conducirían a cumplir la sentencia. Pero en ningún caso se pueda estar inactivo, sino que se ha de proceder de manera diligente a realizar las actuaciones de ejecución que intenten adecuarse al fallo y no, por el contrario, apartarse del mismo, o dejar las cosas como están. Y dicha finalidad se derivará de los actos concretos de ejecución y de la documentación y fundamentación que se contenga en las decisiones que se adopten, que serán las controlables en fase de ejecución.

En definitiva, se estará al test de proporcionalidad y a la debida ponderación de los bienes y derechos constitucionales en juego, atendiendo igualmente a la interdicción de la arbitrariedad.

5. LAS VALIDACIONES LEGISLATIVAS: UN CASO PRÁCTICO.

En ocasiones, la actividad material de ejecución, ante una sentencia desfavorable, resulta afectada por una modificación legislativa, que convalida los defectos que determinaron la sentencia desfavorable. Estas validaciones legislativas tensionan la tutela judicial efectiva, que se ha de extender no sólo a juzgar, sino a ejecutar lo juzgado; quedando como recurso o reacción el eventual planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad.

Es el caso de la STS de 24 de noviembre de 2009, que declaró nulo el Real Decreto 1419/2005, en el que se adoptan medidas administrativas excepcionales para la gestión de los recursos hidráulicos y para corregir los efectos de la sequía en las cuencas hidrográficas de los ríos Guadiana, Guadalquivir y Ebro. Dicho Real Decreto fue declarado nulo por diferentes defectos formales en la tramitación del mismo. En el 2009, se había llevado a cabo una parte significativa de las infraestructuras previstas, por lo que, en fase de incidente de ejecución, se solicitó la demolición de las mismas (las obras estaban ejecutadas en un 94 por 100).

Incoado y tramitado este incidente a principios del 2011, a mediados de año se aportó al incidente que las Cortes Generales habían aprobado la Ley 22/2011, de 29 de junio, de residuos y suelos contaminados, que incluía una disposición adicional decimoquinta que convalidaba las actuaciones realizadas al amparo del RD 1419/2005.

Planteada cuestión de inconstitucionalidad por el TS, por posible vulneración de los artículos 24.1, en relación con el 117.3, en su vertiente del derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales; 9.3, en cuanto enuncia el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, y 33.3, todos de la Constitución, la misma se resuelve por STC 231/2015, de 5 de noviembre, desestimando la misma.

De esta sentencia, se pueden destacar dos extremos:

– por un lado, el análisis de las diferentes tipologías de leyes singulares (auto aplicativas, de destinatario único, para un supuesto excepcional), y la relevancia de esta clasificación para plantear y resolver la discrepancia.

– por otro, el hecho de que el RD 1419/2005 fue declarado nulo por motivos formales, sin entrar en el fondo, hace que para el TC la problemática de la adecuación a los postulados del fallo no sea tan relevante, desde el punto de vista jurídico.

La propia STC 231/2015 reconoce que se aparta del criterio que había fijado recientemente en una sentencia anterior, la STC 50/2015, de 5 de marzo, en que se analizaba justamente la misma materia como consecuencia de una ley (Ley 4/2000), que aparentemente quería vulnerar los postulados de una Sentencia del TSJ de Castilla y León que, en el año 2008, había declarado nulo el Decreto 140/1998, que permitía la instalación de estaciones de esquí alpino en un parque natural. Si bien, como hemos indicado antes, para el TC resulta relevante que la sentencia declaró nulo el RD 1419/2005 por motivos exclusivamente formales, a diferencia del Decreto 140/1998.

En este segundo caso, la STC 50/2015 falló declarando inconstitucional dicha Ley 4/2000, por vulneración del derecho a la ejecución de las sentencias del artículo 24 CE. En este caso, como elementos a destacar, se pueden destacar dos extremos:

– en primer lugar, que el TC valora como relevante que se llevara a cabo la aprobación de una Ley, cuando un Decreto tenía rango suficiente para dicha regulación

– en segundo lugar, el voto particular, en el que se discrepa de la admisión del incidente de ejecución, ya que entiende que la Sentencia del año 2008, declarando nulo el Decreto 140/1998, había sido correctamente ejecutada, y que entrar en fase de incidente de ejecución a valorar la Ley 4/2000 suponía virtualmente la interposición por parte del tribunal de Justicia de un recurso de inconstitucionalidad por quien carecía de legitimación (entendiendo que lo correcto hubiera sido plantear el incidente contra los actos de ejecución).

6. CONCLUSIÓN.

La ejecución de sentencias en que se condena a la Administración, cuando la misma implica la realización de actividades de naturaleza discrecional, o alteraciones de la realidad que supongan volver a la situación inicial, no deja de plantear problemas en la práctica.

En cualquier caso, se habrá de estar a las circunstancias del caso en concreto, tratando de determinar si la finalidad de la Administración es adecuarse de la manera más cercana posible a los postulados de la sentencia o, por el contrario, incurre en una desobediencia, más o menos inteligente, susceptible de control por los tribunales.

En esta actividad de control, el juez dispone de amplias facultades; si bien, a diferencia del procedimiento ordinario que ha llevado a la sentencia, en este caso ya no se trata tanto de vencer, sino de convencer al juez de la corrección o voluntad de cumplir con la sentencia, y estar a lo que éste disponga.