Vías alternativas de solución a la ejecución contencioso-administrativa urbanística cuando de demolición de inmuebles se trata

Por María Luisa Vilela Pascual, abogada en GC Legal

1. Introducción.

La ejecución de sentencias urbanísticas firmes que ordenan la demolición de inmuebles sigue siendo un ámbito en el que persisten los conflictos.

Bien podemos decir, en términos generales, que garantizar en estos supuestos la satisfacción de la tutela judicial en su vertiente al derecho de ejecución es realmente dificultoso, debido, en suma, a la ineficacia en nuestro ordenamiento del sistema ejecutorio en la materia.

Sucede que estamos ante una problemática que, a mi juicio, continua aquejando a la Administración de Justicia en tanto servicio público. Basta detenernos para poder concluir en esos términos en la dificultad que entrañan los largos y complejos pleitos que abundan en materia urbanística en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, y que, pese a finalizar en fase declarativa con una sentencia de derribo la declaración contenida en su fallo, sin embargo, no siempre logra llevarse a su puro y debido efecto. ¿Y qué genera ello? La respuesta es de sobra conocida por todos. Aparte  de una gran frustración para el beneficiado por la sentencia,  la  imperiosa necesidad de tener que iniciar aquél su ejecución; fase procesal larga y compleja allá donde las haya, máxime cuando de ejecutar un derribo se trata.

Ahora bien, pese a lo expuesto, es de hacer notar que en los últimos tiempos se está llevando a cabo un replanteamiento de esta realidad para tratar de paliar, en la medida de lo posible, las deficiencias que existen en dicho ámbito. Adviértase en este sentido el importante papel sumido por la práctica totalidad de los operadores jurídicos e instituciones, resultando destacable, si cabe, el del Consejo General del Poder Judicial.

Tarea, la llevada a cabo por todos estos órganos, demostrativa del especial énfasis en la consecución de cambios innovadores en la materia y en el ofrecimiento de soluciones alternativas  entre las que se encuentra la mediación intrajudicial[1]. Institución ésta en la que seguidamente repararemos a través de un supuesto práctico concreto

En efecto, se trata del Auto del Pleno de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictado el 8 de febrero de 2019 en el incidente de ejecución nº 6937/1997. Mediática resolución la citada en virtud de la cual fue acordada la homologación de los acuerdos de mediación adoptados por las partes en el seno de una ejecución urbanística que ordenaba la demolición de un inmueble.

Veámosla a continuación.

2019. Auto del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Pleno, de 8 de febrero de 2019.

Quiero comenzar apuntando que la resolución judicial que nos ocupa reviste un gran alcance y un interés indiscutible en la materia, toda vez que utiliza una forma alternativa de llevar a cabo la ejecución a través de la mediación intrajudicial, al homologar los acuerdos aportados por los litigantes en fase de ejecución forzosa de una sentencia que, como decíamos, acordaba la demolición de un inmueble, el conocido como el “Conde Fenosa” de la ciudad de A Coruña.

1. Origen del conflicto, razonamientos jurídicos y solución ofrecida.

La resolución que dicta la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Pleno, del Tribunal Gallego pone fin a un pleito urbanístico de una duración aproximada de veinte años, y cuyo origen trae causa en la anulación de una licencia de rehabilitación otorgada en el año 1997 para el edificio “Conde Fenosa” a los fines de ser destinado a vivienda y bajos comerciales. Pleito urbanístico el citado, en el que tras 18 años desde que fue dictada la sentencia, su ejecución no dejó de suscitar innumerables dificultades e incidencias sobre solicitudes de declaración de imposibilidad legal o material de ejecución de la sentencia.

Finalmente, hace escasamente unos meses, con el uso de la mediación intrajudicial, y como medio novedoso planteado por primera vez en la ejecutoria, el Tribunal Gallego ha dado respuesta a la compleja situación.

Pues bien, adentrándonos sucintamente en el estudio de la misma, es de hacer notar que, con clara lógica, el Tribunal ha querido hacer especial hincapié en una serie de consideraciones sumamente relevantes a los fines perseguidos. En suma

103. La obligación de las partes a cumplir las sentencias en la forma y términos que en éstas se consignen (artículo 103.2LJCA).
104. La prohibición de la inejecución, en tanto principio imperativo e irrenunciable sobre el cual las partes carecen de poder de disposición.

• La disponibilidad de las partes acerca del concreto modo y forma en que se ha de llevar a cabo la ejecución (sin perjuicio de ulterior control judicial).

Y así, descarta la Sala que, en este caso, con el Acta de Mediación se haya pretendido la inejecución de la sentencia dictada[2], ni tampoco el respaldo de un acuerdo indemnizatorio a favor de la parte recurrente, proyectado -dice- en una renuncia a la acción ejercitada o a los derechos que la sentencia confiere (…). Y situando por ello, el objeto, contenido y finalidad de los Acuerdos alcanzados entre las partes en el plano de la determinación de los concretos medios y formas a través de los cuales se va a ejecutar la sentencia, como cumplimiento por sustitución o equivalente, con la finalidad de preservar el bien jurídico último objeto de tutela en este tipo de procedimientos, articulando una determinada fórmula para conseguir el restablecimiento de la legalidad urbanística. Consecuentemente, puntualiza la resolución judicial, que el texto de los Acuerdos queda situado en el contexto propio de la discusión de cualquier incidente de ejecución de sentencia, como contenido propio del incidente regulado en el artículo 109 de la JJCA.

De manera tal que, en una interpretación conjunta y coordinada de los artículos 18.2 de la LOPJ y 77.1 y 3, 103.2, 105 y 109 de la LJCA, el Tribunal de ejecución dentro del ámbito de su potestad jurisdiccional de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado -previa labor de control y examen del contenido de los acuerdos sometidos a homologación- declaró terminado el procedimiento, al considerar que los acuerdos alcanzados -entendidos como derechos y obligaciones reconocidos y asumidos por las partes-“(i) implicaban la desaparición de la controversia, (ii) no suponían la contravención del ordenamiento jurídico, (iii) y no resultaban lesivos ni al interés público ni al de terceros, sino todo lo contrario al beneficiarse tanto a los propietarios del edificio como a interés público en términos de adecuada prestación de servicios sociales que pudieran resultar perjudicados de demoler el edificio así como en términos de paz social”.

Consiguientemente, no duda en concluir la Sala que en la solución dada se ha preservado el principio objetivo de exclusividad jurisdiccional del artículo 117.3 de la Constitución a través del control judicial de los Acuerdos de homologación; compatible, en suma, con la finalidad de la ejecución de la sentencia en tanto satisfacción de las pretensiones de las partes.

• Consideraciones.

Traigo a colación nuevamente lo expuesto al inicio del presente comentario cuando refería a la difícil tarea de solventar los conflictos que, en  general, suscita  la ejecución urbanística de derribos. De ahí que resoluciones como la comentada, en uso de vías alternativas a dicha problemática, sean bienintencionadas.

No obstante, estimo oportuno reparar en lo siguiente.

Desde mi punto de vista, la aplicación de la mediación intrajudicial en el contexto de la ejecución urbanística de derribos puede resultar, en la práctica habitual, de difícil elección y uso. Me hago valer para ello del tenor de la propia resolución del Tribunal Gallego cuando en su Razonamiento Jurídico Sexto “in fine” dice “…, hay que destacar que en esta ejecución de sentencia (…) no existen otros intereses en juego que la legalidad urbanística municipal; no existen compromisos de medio ambiente, estándares urbanísticos, patrimonio histórico, costas, Red Natura u otros que pudieran complementar el planeamiento y hacer inviable cualquier solución que no fuera la demolición. Es por ello, que el caso al que nos enfrentamos no puede extrapolarse a otros supuestos y plantear, también de modo simplista, que cualquier ejecución urbanística puede sortearse mediante institutos que suplan la ejecución in natura mediante el único requisito de pactar una indemnización (…), cualquier solución que la presente resolución respalde es válida únicamente en los presentes autos, sin que sea en absoluto susceptible de una suerte de extensión de efectos o precedente que pueda esgrimirse en cualquier procedimiento de ejecución urbanística”.

Concluyo por tanto con una reflexión. La necesaria búsqueda de otras soluciones alternativas que también considero positivas y de sumo interés a los pretendidos fines. De manera tal que, partiendo del modelo normativo vigente jurisdiccional, considero que debiera evitarse que la función judicial de “hacer ejecutar lo juzgado” quede relegada a un segundo plano con la necesaria asunción por parte del juzgador de un “mayor peso” en la fase de ejecución forzosa (salvándose la posible quiebra del principio dispositivo en el interés público que, sin duda, subyace en este tipo de materia).

A tal fin, apuesto por el impulso judicial de oficio en la ejecución forzosa, superando así la mera intervención del juzgador en dicha fase procesal. Lo dicho, juntamente con la posibilidad de atribución expresa de la legitimación al Ministerio Fiscal (dado la afectación de intereses generales de alto riesgo). Reflexión la expuesta en la que he puesto particular interés con motivo del estudio efectuado en mi tesis doctoral (Potestades administrativas y jurisdiccionales en la ejecución de sentencias urbanísticas, A Coruña, 2017) con apoyo normativo y sustento en vías hermenéuticas que ofrece la norma. De ahí, esta particular apunte acerca de otras posibles vías alternativas en la solución a la todavía problemática ejecución urbanística de derribos, en la consecución de una justicia eficaz.

[1] En el  Auto de 08.02.2019 del Pleno, Sala Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia que seguidamente será objeto de particular comentario, refiere en su Razonamiento Jurídico Segundo a que “…; la elección no había sido desafortunada (…) con sustento en  las manifestaciones vertidas por el Presidente del Tribunal Supremo y del Consejo General del Poder Judicial en la página web del citado órgano, a propósito de la clausura del Día Europeo de la Mediación,  reafirmando el firme compromiso del Poder Judicial con la calidad de la Justicia, y por ello “nuestro decidido apoyo a la mediación, especialmente, a la intrajudicial, pues es nuestro ámbito propio de actuación”, y finalizando su intervención señalando que los esfuerzos del Consejo General del Poder Judicial continuarán avanzando en esta materia, ya que la institución está convencida de que “la mediación representa una apuesta sólida por la mejora de la justicia y de la convivencia”

[2] En efecto, resulta significativo al respecto su Razonamiento Jurídico Quinto cuando dice “…; en todo caso, no se trata de un supuesto de inejecución de sentencia sino de todo lo contrario: una forma alternativa de llevar a cabo su ejecución y cumplimiento “in natura” o por equivalente que tiene amparo legal en el artículo 18.2 de la LOPJ (…)”.