Estado de Derecho en Polonia y Hungría

MARCO GENERAL

En los últimos años, la Comisión Europea se ha enfrentado a eventos de crisis en algunos países de la UE que revelaron amenazas sistémicas al Estado de Derecho. La Comisión reaccionó proponiendo la creación del Marco del Estado de Derecho para hacer frente a tales amenazas en los países de la UE. Este mecanismo permitiría a la Comisión implementar, en situaciones de crisis, medidas para abordar las amenazas sistémicas en los países de la UE.

El Marco del Estado de Derecho se crea finalmente, el 11 de marzo de 2014, en base a la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, “Un nuevo marco de la UE para reforzar el Estado de Derecho”. El objetivo del Marco del Estado de Derecho es evitar que las amenazas emergentes se intensifiquen hasta el punto en que la Comisión tenga que activar los mecanismos del artículo 7 del Tratado de la Unión Europea (TUE). Esto se hace mediante el diálogo con el país de la UE en cuestión. El marco puede activarse en situaciones en las que exista un fallo sistémico que afecte de forma negativa a la integridad, la estabilidad y el buen funcionamiento de las instituciones y mecanismos establecidos nacionalmente para garantizar el Estado de Derecho. El marco de la UE no está pensado para hacer frente a situaciones individuales o casos aislados de violación de los derechos fundamentales o errores judiciales.

El marco establece un proceso de tres etapas. Son:

1. Evaluación de la Comisión: La Comisión debe recopilar y analizar toda la información pertinente y valorar si hay indicios claros de una grave amenaza contra el Estado de Derecho. Si, como consecuencia de ello, la Comisión cree que, en efecto, existe una situación de amenaza sistémica contra el Estado de Derecho, entablará un diálogo con el Estado miembro afectado remitiéndole un «dictamen de Estado de Derecho», que será un aviso al Estado miembro, y justificando sus preocupaciones. Se dará al Estado miembro correspondiente la posibilidad de responder.
2. Recomendación de la Comisión: En una segunda etapa, la Comisión publicará una «recomendación del Estado de Derecho» dirigida al Estado miembro, a menos que el asunto ya ha sido resuelto de manera satisfactoria. Recomendará que el Estado miembro solucione los problemas detectados en un plazo fijo y que informe a la Comisión de las medidas adoptadas a tal efecto. La Comisión hará pública su recomendación.
3. Seguimiento de la recomendación de la Comisión: En una tercera etapa, la Comisión supervisará el curso dado por el Estado miembro a la recomendación. Si ese curso no es satisfactorio en el plazo fijado, la Comisión podrá recurrir a uno de los mecanismos establecidos en el artículo 7 del TUE.

Si no se encuentra una solución dentro del Marco del Estado de Derecho, el artículo 7 del TUE es el último recurso para resolver una crisis y garantizar que el país de la UE cumpla con los valores de la UE. El artículo 7 del TUE prevé mecanismos especiales con sanciones de gran alcance en caso de que un Estado miembro no respete los valores fundamentales mencionados en el artículo 2 del TUE, incluido el Estado de Derecho.

En abril de 2019, se publica la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo y al Consejo, “Reforzar en mayor medida el Estado de Derecho en la Unión: Situación y posibles próximas etapas”, donde se pretende hacer balance del Estado de Derecho en el seno de la Unión, en términos generales, y, al mismo tiempo, proponer líneas de reflexión y mejora.

En relación con el Marco del Estado de Derecho, la Comunicación de 2019 reconoce que, en la única ocasión en la que el Marco se ha aplicado, este mecanismo ayudó a establecer un diálogo, realizar una investigación detallada, llevar a cabo un análisis y formular recomendaciones, lo que supuso una base de conocimientos que ha demostrado ser útil para la ulterior actuación de la Unión. No obstante, también se pone de manifiesto que existe margen de mejora, pudiendo: (1) intensificarse, en la fase temprana, la información al Consejo y al Parlamento Europeo y el apoyo por parte de estos en el proceso; (2) respaldarse el diálogo y las recomendaciones con planes de acción y apoyo técnico específicos para poner remedio a la situación en un plazo determinado; o, (3) fijarse un límite más claro para la duración de la fase de diálogo. Además, también se plantea la posibilidad de contemplar el endurecimiento de las consecuencias en caso de que un Estado miembro se niegue a poner remedio a la situación.

POLONIA

El pasado 31 de marzo de 2021 la Comisión decidió llevar a Polonia frente al TJUE en relación con la ley sobre el poder judicial de 20 de diciembre de 2019, y que entró en vigor el 14 de febrero de 2020, solicitando al TJUE que ordene medidas cautelares hasta que se dicte sentencia firme en el caso.

La Comisión considera que la ley polaca sobre el poder judicial socava la independencia de los jueces polacos y es incompatible con la primacía del derecho de la UE. La ley prohíbe a los tribunales polacos, incluso mediante procedimientos disciplinarios, aplicar directamente determinadas disposiciones de la legislación de la UE que protegen la independencia judicial y remitir al Tribunal de Justicia las decisiones preliminares sobre tales cuestiones. Además, la Comisión considera que Polonia viola la legislación de la UE al permitir que la Sala de Disciplina del Tribunal Supremo -cuya independencia no está garantizada- tome decisiones que repercutan directamente en los jueces y en la forma en que ejercen su función. Estos asuntos incluyen los casos de levantamiento de la inmunidad de los jueces con el fin de iniciar un proceso penal en su contra o detenerlos, y la consecuente suspensión temporal del cargo y la reducción de su salario. La mera perspectiva de los jueces de tener que enfrentarse a procedimientos ante un órgano cuya independencia no está garantizada crea un “efecto paralizador” para los jueces y puede afectar a su propia independencia. La Comisión considera que esto socava gravemente la independencia judicial y la obligación de garantizar una protección jurídica efectiva.

En cuanto a las medidas cautelares solicitadas, la Comisión pide al TJUE:

• Suspender las disposiciones que facultan a la Sala de Disciplina para decidir sobre las solicitudes de levantamiento de la inmunidad judicial, así como en materia de empleo, seguridad social y jubilación de los jueces de la Corte Suprema.
• Suspender los efectos de las decisiones ya adoptadas por la Sala de Disciplina sobre el levantamiento de la inmunidad judicial.
• Suspender las disposiciones que impiden a los jueces polacos aplicar directamente determinadas disposiciones del Derecho de la Unión que protegen la independencia judicial y remitir al TJUE las sentencias preliminares sobre tales cuestiones, así como las disposiciones que califican de infracciones disciplinarias las actuaciones de los jueces a este respecto.

El 15 de julio de 2021, el TJUE se pronunció sobre el asunto entre la Comisión y Polonia sentenciando que el Estado polaco incumplía el Derecho de la Unión en relación con la vulneración a la independencia judicial y los nuevos controles impuestos a la judicatura. El mismo día, la Comisión Europea adoptó la decisión de remitir nuevamente a Polonia ante el TJUE (junto a Hungría) por las repetidas vulneraciones a los derechos de las personas LGTBIQ.

HUNGRÍA

De manera paralela a la situación de Polonia, las instituciones europeas han iniciado varios procedimientos contra Hungría, que desde el año 2011 ha aprobado numerosas leyes que afectan a distintos estamentos del propio sistema jurídico, político y social nacional: funcionamiento del sistema constitucional y electoral; independencia del poder judicial y de otras instituciones y derechos de los jueces; corrupción y conflictos de intereses; protección de datos y de la intimidad; libertad de expresión; libertad de cátedra; libertad de religión; libertad de asociación; derecho a la igualdad de trato; derechos de las personas pertenecientes a las minorías, incluida la población romaní y los judíos, y protección frente a los mensajes de odio contra esas minorías; derechos fundamentales de los migrantes, solicitantes de asilo y refugiados; y derechos económicos y sociales.

Durante este proceso, el punto de inflexión fue la Resolución del Parlamento, de 12 de septiembre de 2018, en la que propuso al Consejo que constatara la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de Hungría de “los valores en los que se fundamenta la Unión Europea”, de conformidad con el artículo 7.1 del Tratado de la Unión Europea, y que supuso el inicio del procedimiento de infracción contra Hungría.

En 2020, el Parlamento Europeo tuvo una sesión de debate con respecto a la situación de Polonia y Hungría. La Resolución adoptada por los eurodiputados, con 446 votos a favor, 178 votos en contra y 41 abstenciones, señaló que los informes y declaraciones de la Comisión, la ONU, la OSCE y el Consejo de Europa indican que “la situación en Polonia y Hungría se ha deteriorado desde la activación del artículo 7.1.”. Asimismo, reclaman audiencias regulares y estructuras para estos países, así como nuevas recomendaciones y nuevos plazos concretos que garanticen el respeto por la legislación de la Unión Europea. El texto también insta a la Comisión a utilizar las herramientas a su disposición con el fin de evitar violaciones graves de los valores comunitarios.

En el primer semestre de 2021, la situación del Estado de Derecho en Hungría a continuado deteriorándose. En junio, el parlamento húngaro aprobó casi por unanimidad (157 votos frente a uno) nuevas normas que, con el argumento de combatir la pedofilia, restringen la libertad de expresión y los derechos de los menores mediante la prohibición de incluir contenido LGBTIQ en material educativo o en programas de televisión dirigidos a menores.

Las instituciones europeas se han posicionado en contra de los avances contrarios a los valores de la Unión en Hungría. En concreto, el Parlamento Europeo ha mostrado en repetidas ocasiones su postura crítica ante la nueva normativa húngara. Finalmente, el 15 de julio la Comisión decidió referir a Hungría (y también a Polonia) ante el TJUE por vulneraciones de los derechos fundamentales de las personas LGBTIQ.

POLONIA

El 20 de diciembre de 2017 , la Comisión puso en marcha el procedimiento del artículo 7, apartado 1, del TUE por primera vez para Polonia. Ya hubo varios debates (26 de mayo y 16 de octubre de 2018) y tres audiencias sobre el estado de derecho en Polonia entre los Estados miembros en el Consejo de Asuntos Generales (26 de junio, 18 de septiembre y 11 de diciembre de 2018).

La Comisión también ha utilizado con frecuencia sus herramientas como guardiana de los tratados para abordar cuestiones relacionadas con el estado de derecho en Polonia. El 29 de julio de 2017 , la Comisión inició un procedimiento de infracción de la Ley de tribunales ordinarios de Polonia, sobre la base de sus disposiciones que exigen la jubilación anticipada y su impacto en la independencia del poder judicial. La Comisión remitió este caso al TJUE el 20 de diciembre de 2017 . El 5 de noviembre de 2019, el TJUE dictó sentencia en el caso, confirmando en su totalidad la posición de la Comisión. Además, el 2 de julio de 2018 , la Comisión inició un procedimiento de infracción ante la Ley polaca sobre el Tribunal Supremo, por sus disposiciones que exigen la jubilación anticipada y su impacto en la independencia del Tribunal Supremo. El 24 de septiembre de 2018 , la Comisión remitió el caso al TJUE. El 17 de diciembre de 2018, el TJUE emitió una orden final imponiendo medidas provisionales para detener la implementación de la ley polaca en el Tribunal Supremo y reintegrar a los jueces obligados a jubilarse. El 24 de junio de 2019, el TJUE dictó sentencia firme en el caso, confirmando en su totalidad la posición de la Comisión. Ambos procedimientos de infracción llevaron a las autoridades polacas a eliminar las disposiciones impugnadas.

El  3 de abril de 2019 , la Comisión inició un procedimiento de infracción alegando que el nuevo régimen disciplinario de la judicatura socava la independencia judicial de los jueces polacos y no asegura las garantías necesarias para proteger a los jueces del control político, como exige el TJUE. El  10 de octubre de 2019 , la Comisión remitió este caso al TJUE. El 14 de enero de 2020, la Comisión decidió solicitar al TJUE que imponga medidas cautelares a Polonia, ordenándole que suspenda el funcionamiento de la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo. El 8 de abril de 2020, el TJUE dictaminó que Polonia debe suspender inmediatamente la aplicación de las disposiciones nacionales sobre los poderes de la Sala de Disciplina del Tribunal Supremo con respecto a los casos disciplinarios relacionados con jueces, confirmando plenamente la posición de la Comisión. Este auto se aplicará hasta que el Tribunal emita su sentencia definitiva en el procedimiento de infracción.

Una nueva ley de 20 de diciembre de 2019 que modifica una serie de actos legislativos que rigen el funcionamiento del sistema judicial en Polonia, entró en vigor el 14 de febrero de 2020.  El 29 de abril de 2020 , la Comisión envió una carta de emplazamiento a Polonia en relación con esta nueva ley sobre el poder judicial. El 30 de octubre, la Comisión Europea, dado que la respuesta de Polonia no es satisfactoria, continuó con el proceso de infracción enviando un dictamen motivado sobre este asunto. Polonia respondió el 30 de diciembre de 2020.

En el contexto de este procedimiento de infracción iniciado el 29 de abril de 2020, la Comisión envió a Polonia una carta de emplazamiento adicional  adoptada el 3 de diciembre de 2020,  objetando el funcionamiento continuo de la Sala de Disciplina del Tribunal Supremo en lo que respecta a otros casos relacionados con jueces.  El 27 de enero de 2021 , ante la respuesta no satisfactoria de Polonia a la carta de emplazamiento adicional, la Comisión adoptó un dictamen motivado adicional. Polonia respondió el 26 de febrero de 2021.

• Comisión: Didier Reynders, Comisario de Justicia.
• Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior del Parlamento Europeo: Juan Fernando López Aguilar, Presidente.