El TJUE tiene competencia exclusiva para apreciar si la legalidad de la decisión del BCE opuesta a la adquisición de una participación cualificada en Banca Mediolanum por Fininvest y Berlusconi está afectada por vicios de los actos de trámite previos
El TJUE ha dictado sentencia en el asunto C-219/17 Silvio Berlusconi y otros c. Banca d’Italia y otros. Desde los años noventa del siglo pasado Silvio Berlusconi era titular, a través de Fininvest, de aproximadamente el 30% de Mediolanum, sociedad financiera mixta de cartera que controlaba el banco Banca Mediolanum. A raíz de la condena del Sr. Berlusconi por fraude fiscal, la Banca d’Italia y el Instituto de Supervisión de los Seguros italiano declararon en 2013 que aquel había dejado de cumplir el requisito de honorabilidad exigido por la normativa aplicable y que, en consecuencia, debía cederse la participación de Fininvest en Mediolanum que excedía del 9,999 %.
Berlusconi y Fininvest recurrieron ante la jurisdicción contencioso-administrativa italiana, y el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia) estimó sus pretensiones. El Consiglio di Stato anuló la decisión de la Banca d’Italia mediante sentencia firme de 3 de marzo de 2016, por violación del principio de irretroactividad, ya que dicho banco había ampliado la aplicación de la nueva normativa nacional que establecía requisitos de honorabilidad a participaciones anteriores a su entrada en vigor. Posteriormente Mediolanum fue absorbida por Banca Mediolanum y Fininvest se convirtió, en consecuencia, en titular de una participación cualificada en el capital de un banco. La Banca d’Italia y el Banco Central Europeo (BCE) consideraron que era necesaria una nueva solicitud de autorización para la adquisición de una participación cualificada en Banca Mediolanum. Al no haberse presentado ninguna solicitud, la Banca d’Italia abrió de oficio un procedimiento administrativo. La Banca d’Italia, como autoridad nacional competente, transmitió al BCE una propuesta de decisión que contenía una opinión desfavorable sobre la honorabilidad de los adquirentes y lo invitaba a oponerse a la adquisición.
El 25 de octubre de 2016 el BCE adoptó una decisión final en la que se oponía a la adquisición. Señaló, en particular, que había dudas fundadas sobre la honorabilidad de los adquirentes debido a que Berlusconi había sido condenado por fraude fiscal y había cometido otras irregularidades, al igual que otros miembros de los órganos de dirección de Fininvest. Berlusconi y Fininvest recurrieron la decisión del BCE . Al mismo tiempo, impugnaron los actos de la Banca d’Italia ante el Consiglio di Stato, alegando que la propuesta de decisión de la Banca d’Italia era nula por ser contraria a la sentencia de 3 de marzo de 2016 (que, como sentencia firme, había adquirido fuerza de cosa juzgada). En este contexto, el Consiglio di Stato ha solicitado al TJUE que determine si corresponde a los jueces nacionales o al juez de la Unióncontrolar la legalidad de los actos de apertura, de instrucción o de propuesta adoptados por una autoridad nacional competente (en este caso la Banca d’Italia) en el marco de un procedimiento de autorización de una adquisición de participación cualificada en una entidad de crédito. El Consiglio di Stato pregunta asimismo al TJUE si la respuesta a esta cuestión difiere cuando un órgano jurisdiccional nacional conoce de un asunto a raíz de la interposición de una demanda específica.
En su sentencia el TJUE declara que el artículo 263 TFUE confiere a los Tribunales de la Unión la competencia exclusiva para controlar la legalidad de los actos adoptados por las instituciones de la Unión, entre las que está incluido el BCE. El TJUE señala que en ocasiones un acto de la Unión se adopta al término de un proceso de toma de decisiones en el que los actos de una autoridad nacional competente son etapas intermedias. Así, el TJUE señala que el BCE tiene competencia exclusiva para autorizar o no la adquisición propuesta al término del procedimiento de que se trata, establecido en el marco del mecanismo único de supervisión de la unión bancaria, de cuyo funcionamiento eficaz y coherente es responsable el BCE. Por consiguiente, el juez de la Unión es el único competente para apreciar con carácter incidental, si la legalidad de la decisión del BCE de 25 de octubre de 2016 se ve afectada por eventuales vicios de los actos de trámite previos adoptados por la Banca d’Italia. Así pues, los jueces nacionales no pueden controlar la legalidad de dichos actos de trámite. A este respecto carece de relevancia el que un juez nacional conozca del asunto a raíz de una acción como la planteada en Italia.
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