Inacción administrativa ante denuncias por maltrato animal y el delito de prevaricación

Manuel Molina Domínguez. Abogado. Coordinador de la Comisión de Derechos de los Animales del Colegio de Abogados de Baleares

No descubro nada nuevo, al menos entre quienes llevamos ya algún tiempo luchando desde el ámbito jurídico contra el maltrato animal, si afirmo que el marco de la legislación administrativa ha dejado bastante que desear en cuanto a eficacia en dicha materia (si es que no podemos calificarla directamente como de cierto fracaso histórico).

La tradicional lentitud del proceso administrativo, la excesiva burocratización que impregna la tramitación de los expedientes encaminados a poner fin a una situación de maltrato y/o a aplicar las correspondientes sanciones (de escasa contundencia, todo hay que decirlo, en la mayoría de los casos) han hecho y hacen que, generalmente, su efectividad brille por su ausencia.

Sin embargo, dura lex sed lex, en todos aquellos supuestos en los que no concurre el requisito de que el maltrato haya supuesto un “grave menoscabo de salud” para el animal (requisito ambiguo donde los haya) que exige el derecho penal para intervenir, las diferentes normativas en Bienestar Animal de cada Comunidad Autónoma nos remiten a nuestro procedimentalmente enmarañado Derecho Administrativo, por lo que no nos quedará más remedio que acudir a las herramientas que actualmente se prevén en el mismo.

Pero eso no significa que tengamos que conformarnos ante las demasiado habituales tramitaciones fallidas (cuando no interrumpidas, o inexistentes) que, desgraciadamente, ocurren de tanto en tanto, cuando esa Administración ha tenido debida constancia de una situación de maltrato (por ejemplo, porque un ciudadano responsable y concienciado ha interpuesto oportuna denuncia en forma ante la misma) y, sin embargo, ninguna medida se adopta al respecto.

Al contrario, porque no sólo es que la Administración ostente la “potestad” de perseguir dichas situaciones de maltrato, sino que esa Administración tiene la obligación de hacerlo, tramitando los correspondientes expedientes con arreglo a la Ley.

En tal sentido, todas las leyes autonómicas sobre Bienestar Animal nos remiten a unos trámites iniciales similares recogidos en la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En lo que se refiere a procedimientos sancionadores, para empezar, la Administración deberá nombrar un instructor, que será distinto del órgano sancionador, en su caso; se deberá dar traslado a las partes (denunciado o inculpado; y denunciante, si lo hay), que podrán realizar alegaciones y proponer la práctica de oportunas pruebas; y, finalizado el periodo probatorio, la Administración deberá dictar oportuna resolución, en un sentido u otro, debidamente fundamentada. Y todo ello es preceptivo.

También pueden adoptarse dentro de dichos procedimientos -lo cual tiene especial relevancia a los efectos que nos ocupan- medidas provisionales tales como el decomiso de animales que se hallen en situaciones de maltrato especialmente grave o por razones de urgencia. Debiendo fundamentarse la resolución -también en uno u otro sentido- al respecto de dicha solicitud.

Pues bien, ¿qué sucede si, a pesar de tener conocimiento (por ejemplo, mediante denuncia) de una situación de maltrato que contraviene la correspondiente Ley de Bienestar Animal, la Administración simplemente no actúa en modo alguno? Es decir, no abre oportuno expediente; o, lo abre, pero no continúa su tramitación dando vista a las partes, etc.

¿O, habiendo abierto un expediente, se dan todos los requisitos que hacen indispensable adoptar una medida provisional de decomiso de unos animales, y, sin embargo, no la adopta sin más, sin pronunciarse ni fundamentar en modo alguno su inacción?

Pues tanto si se trata, por ejemplo, de un Ayuntamiento receptor de una denuncia (debidamente presentada de conformidad con el art. 62 de la ley, acompañada, incluso, de pruebas documentales y gráficas, así como enumerando e identificando testigos de los hechos, etc.), que, sin embargo, no da oportuno traslado al órgano administrativo competente; como si se trata de una Consejería de un Gobierno Autónomo que, habiendo tenido conocimiento de los hechos de presunto maltrato previstos en la Ley (sea, así mismo, por denuncia particular  presentada directamente ante dicha Administración, o por cualquier otra vía efectiva); en cualquiera de dichos casos, si la Administración no adopta las medidas pertinentes para que se incoe expediente sancionador, en su caso, o para la continuación de éste -es decir, si se deja “morir” el asunto-, la Administración, y concretamente las personas encuadradas en la misma, responsables de dichas actuaciones u omisiones, estarían incumpliendo la Ley. Ni más, ni menos.

Algo  especialmente grave porque, evidentemente, se trata de casos de inactividad que, además de hacer ineficaz una denuncia sobre maltrato, pueden contribuir a reforzar la conducta del presunto maltratador, e, incluso, perjudicar gravemente la salud y bienestar de unos animales que están siendo maltratados y/o que -por ejemplo- debían ser decomisados y puestos a salvo o bajo atención veterinaria (dependiendo de su situación y de la causa por la que se hubiera solicitado, en su caso, una medida provisional).

Por ello, entiendo que lo primero que deberíamos hacer ante tal inactividad es tratar de impulsar la tramitación del expediente (si es que estamos a tiempo para ello), dejando constancia fehaciente de nuestra solicitud y de las consecuencias que podrían derivarse (o que ya se están produciendo) a causa de dicho incumplimiento de sus obligaciones por parte de la Administración.

Pero también, y en segundo lugar, -sobre todo en caso de persistencia- deberemos analizar si la conducta del correspondiente funcionario o autoridad que ha dejado de actuar según establece la ley, lo ha hecho justificadamente, o, por el contrario, ha actuado de forma injusta a sabiendas.

Porque en ese último supuesto podríamos hallarnos ante un delito de prevaricación administrativa, previsto en el artículo Artículo 404 del Código Penal, según el cual: “A la autoridad o funcionario público que, a sabiendas de su injusticia, dictare una resolución arbitraria en un asunto administrativo se le castigará con la pena de inhabilitación especial para empleo o cargo público y para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo por tiempo de nueve a quince años”.

Es decir, que sus requisitos generales son:

1. a) Que el agente del delito sea autoridad o funcionario público ex art. 24 C.P.
2. b) Que dicte una resolución arbitraria en asunto administrativo, es decir, no sólo no adecuada a Derecho, sino en modo alguno defendible con argumentos jurídicos.
3. Y c) Que lo haga a sabiendas de su injusticia.

Pues bien, la Sala General del Tribunal Supremo, mediante reunión celebrada en fecha 30 de junio de 1997, acordó la posibilidad de existencia del delito de prevaricación en su modalidad de comisión por omisión.

Y en esa línea, el mismo Tribunal Supremo, tanto alguna sentencia anterior, como posteriores (SSTS 29-10-1994, 2-7-1997, 18-3-2000 y 16-4-2002), ha puesto el acento en que cabe incurrir en responsabilidad en comisión por omisión “cuando es imperativo realizar una determinada actuación administrativa, y su omisión tiene efectos equivalentes a una denegación“.

Quiero citar, así mismo, por su claridad, la Sentencia de 20 de julio de 2007, de la Sección Primera de la Audiencia Provincial de Baleares, que señala lo siguiente:

“tanto se realiza la conducta típica (“…la autoridad…que…dictase resolución arbitraria…”) de manera positiva, es decir, dictando la resolución, como no respondiendo a peticiones que legítimamente se le planteen y respecto de la que debe existir una resolución, pues ésta también se produce por la negativa a responder (en este sentido SSTS 1880/1994, de 29 de octubre; 784/1997, de 2 de julio; 426/2000, de 18 de marzo; y 647/2002, de 16 de abril, entre otras).”

 Y también la Sentencia 164/2017, de fecha 19 de junio de 2017, del Juzgado de lo Penal nº2 de Bilbao, según la cual:

“La posibilidad de prevaricación omisiva concurre en aquellos casos en los que la autoridad o funcionario se vea impelida al dictado de una resolución, bien porque exista una petición de un ciudadano y el silencio de la autoridad o funcionario equivalga legalmente a una denegación de la petición, o bien porque exista una norma que de forma imperativa imponga la adopción de una resolución. 

Como conclusión, considero que en los casos de presunta prevaricación por omisión, en primer lugar, deberemos atender a las consecuencias de la conducta administrativa inhibitoria del funcionario o autoridad, por su papel de garantes en el procedimiento. Y, en segundo lugar, a partir de la valoración de dichas consecuencias, tendremos que analizar si el dictado de una resolución adecuada las hubiese podido impedir, toda vez que es, precisamente, en la falta de resolución dónde estaría la esencia de la conducta prevaricadora.

En definitiva, en mi opinión, mientras no se reforme la actual situación legal, ni se apruebe y promulgue una Ley marco estatal de Bienestar Animal que -además de unificar criterios a nivel nacional- establezca unos procedimientos ad hoc que, por razón de la extrema sensibilidad del problema, sean ágiles, rápidos y contundentes, tendremos que seguir acudiendo al ámbito administrativo con las herramientas actualmente a nuestro alcance: es decir, el procedimiento administrativo genérico previsto en la Ley 39/2015, con las peculiaridades previstas en cada una de las respectivas leyes autonómicas sobre bienestar animal por razón de territorio.

Pero, mientras tanto, lejos de una visión conformista ante la situación, debemos asumir -y, así mismo, transmitir a los ciudadanos- que la Administración siempre tiene, por su parte, la obligación de actuar de forma diligente y eficaz, sin ningún tipo de desidia. Desidia que, si bien siempre es repudiable cuando se trata de que se cumpla la ley, lo es más aún cuando se trata de una materia tan sensible como la que nos ocupa, en la que está en juego la defensa del bienestar de seres sintientes que no pueden defenderse por sí mismos.

Porque es importante disponer de leyes. Pero de nada sirven si no se aplican.