La vía administrativa: el otro camino para luchar contra el maltrato hacia los animales

Olivia Baumhauer Arteaga. Abogada. Miembro de la Sección de Derecho Animal del Colegio de la Abogacía de  Alicante

Es por todos conocidos que la comisión de actos de maltrato hacia los animales entendidos como comportamientos violentos e intencionados que les causa daño físico o moral constituye un delito penado por el Código Penal español.

Como tal todo ciudadano de a pie asume que los delitos son perseguibles ante los tribunales de Justicia Penal previa denuncia o querella y que en el mejor de los casos termina con una sentencia condenatoria.

No obstante, la vía penal no es la única vía que persigue sancionar y castigar dichas conductas, pues un acto de violencia hacia un animal también puede constituir una infracción perseguida por las autoridades administrativas.

El derecho administrativo representa como sabemos la rama del derecho público que regula la organización, funcionamiento, poderes y deberes de la Administración pública y las consiguientes relaciones jurídicas entre la Administración y otros sujetos persiguiendo la buena convivencia en nuestra sociedad y la solución de conflictos entre los cuáles se incluyen los conflictos nacidos del maltrato hacia los animales.

La distinción de vías a la que nos referimos requiere una especificación y un matiz en cuanto a la consideración de maltrato hacia los animales.

Por regla general y a grandes rasgos podríamos establecer como criterio diferenciador el de la gravedad, siendo que cuando el caso reviste especial gravedad podrá ser considerado delito.

Ahora bien, el código penal castiga a todo aquel que por cualquier medio o procedimiento maltrate injustificadamente, causándole lesiones que menoscaben gravemente su salud o sometiéndole a explotación sexual, agravándose la pena impuesta cuando se emplee en dichos actos armas, instrumentos, objetos, medios, métodos o formas concretamente peligrosas para la vida del animal, ensañamiento, como consecuencia del acto cause al animal la pérdida o la inutilidad de un sentido, órgano o miembro principal, o que los hechos se lleven a cabo en presencia de un menor de edad.

Asimismo, el componente de gravedad de la tipificación del delito se somete a la ponderación e interpretación por parte del juez instructor del procedimiento.

Por otra parte, en cuanto a las garantías procesales se refiere el procedimiento penal, en el que impera el principio de presunción de inocencia, requiere para alcanzarse una sentencia condenatoria una inequívoca convicción por parte del juez de la autoría del denunciando y de una batería de pruebas de los hechos enjuiciados.

Por último, el derecho penal se rige por el “principio de ultima ratio” lo que en sí implica que las sanciones penales se limiten a lo estrictamente indispensable, en beneficio de otras sanciones o incluso de la tolerancia de los ilícitos más leves. El mencionado principio implica a su vez que deba acudirse al derecho penal en última instancia tras el fracaso de cualquier otro modo de protección.

Por todo lo que antecede parece que la vía administrativa puede suponer una interesante y exitosa alternativa en algunos casos de maltrato hacia los animales.

El marco legal de la protección de los animales en derecho administrativo

Con respecto a la regulación legal de la infracción administrativa de maltrato hacia los animales debemos ubicar el marco normativo desde un amplio panorama legislativo.

Partiendo de la base que nuestro sistema legislativo es un sistema jerarquizado que garantiza que se respete la prelación de normas, debemos partir de la normativa comunitaria en la materia en concreto del Convenio Europeo sobre protección de animales de compañía, hecho en Estrasburgo el 13 de noviembre de 1987, ratificado por España más de veinte años más tarde, en septiembre del año 2017 y cuya entrada en vigor en nuestro país se formalizó el 1 de febrero del año 2018.

Dicho convenio establece en su artículo tercero los principios básicos del bienestar animal prohibiendo cualquier conducta prohibiendo la infleccion innecesariamente de dolor, sufrimiento o angustia a un animal de compañía asi como su abandono.

En cuanto a nuestra Constitución y teniendo en cuenta la fecha en que la misma fue elaborada huelga señalar que nada se dice respecto del bienestar animal, ahora bien, la reciente sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional; Sentencia 81/2020, de 15 de julio de 2020 se ha pronunciado sobre las competencias delegadas a las comunidades autónomas en la materia en los siguientes términos : “Ahora bien, la protección de los animales no figura como título específico en ninguno de los apartados de los arts. 148 y 149 CE y tampoco se contempla de manera expresa en el estatuto de autonomía de esa comunidad autónoma. Se trata de una materia relativamente novedosa en la que pueden concurrir diversos títulos competenciales, tanto estatales como autonómicos. De este modo, la intervención del Estado en esta materia puede venir amparada en particular por títulos competenciales tales como –aunque no solo– los previstos en el art. 149.1.13 (bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica), el art. 149.1.16 (bases y coordinación general de la sanidad) y 149.1.23 (legislación básica sobre protección del medio ambiente).

En definitiva, la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional despeja cualquier atisbo de duda sobre las competencias de las comunidades autónomos para regular la materia de protección animal.

Trasladándonos a la normativa de ámbito autonómico resulta que contamos en España con nada más y nada menos que diecisiete leyes autonómicas diferentes, cuya nomenclatura difiere en función de la comunidad autónoma en cuestión e incluye: “Ley de protección animal”; “Ley tenencia, protección y derechos de los animales”; “Ley de Protección de los Animales que viven en el entorno humano” ; “Ley de Bienestar, Protección y Defensa de los Animales”. En definitiva todas las comunidades autónomas de este país regulan bajo una u otra nomenclatura la defensa y la protección de los animales.

A su vez, dichas competencias son delegadas a los municipios de cada comunidad autónoma quiénes desde su órgano competente regulan las conductas infractoras de la protección de los animales y las sanciones imponibles.

A la vista de cuanto antecede poca duda cabe respecto de la competencia de las administraciones públicas en materia de protección de los animales y de la procedencia de acudir a dicha vía como alternativa a la vía penal.

La protección animal por parte de la administración y obligada actuación

La protección animal por parte de la administración y por parte de las fuerzas y cuerpos de seguridad del estado es una obligación, como tal derivada de Leyes autonómicas y ordenanzas municipales que, conforme a la antes citada Sentencia del Tribunal Constitucional, asumen la responsabilidad y el deber de proteger a los animales y en su caso perseguir los actos infractores aplicando las normas adoptadas a tal efecto.

Los actores principales de la persecución y denuncia de las infracciones en materia de protección de los animales son los ciudadanos y los cuerpos y fuerzas de seguridad de ámbito municipal cuyo papel es fundamental para la incoación del pertinente procedimiento sancionador administrativo.

Al margen de que la Administración municipal, mediante la intervención de sus agentes de Policía Local tengan la potestad y el deber de actuar de oficio en caso de advertir una infracción administrativa, los ciudadanos que tengan conocimiento o sean testigos de un acto de maltrato animal tienen la obligación y el poder de ponerlo en conocimiento de la administración local más cercana inmediata.

Una vez denunciado el hecho infractor de maltrato hacia un animal el órgano municipal competente debe perseguir la infracción denunciada; iniciar el procedimiento administrativo correspondiente y resolver imponiendo la correspondiente de sanción pues El hecho de que no se persigan pueden suponer unas responsabilidades administrativas o patrimoniales de la administración, de los funcionarios o de los alcaldes y concejales competentes en la materia.

A diferencia de la idea preconcebida de que el orden penal castiga con mayor dureza los actos de maltrato hacia los animales, recordemos que en la práctica la vía penal resulta sumamente restrictiva en su aplicación y las condenas de privación de libertad (pena de tres meses y un día a un año de prisión presvita para el tipo básico) habitualmente suspendidas. Empero en el caso de las infracciones administrativas las sanciones, que conllevan la imposición de una multa pecuniaria considerable, suelen ser causar mayor impacto en el infractor.

A modo de ejemplo podemos citar la Ordenanza Municipal de Alicante que castiga como infracción muy grave el maltrato hacia los animales con una pena de multa de 6.010,12 € a 18.030,36€; la ordenanza Municipal de Madrid castiga como infracción muy grave el maltrato hacia los animales con una pena de multa de 1.501,00 a 3.000,00 euros; la Ordenanza Municipal de Barcelona sanciona como infracción muy grave el maltrato hacia los animales con una pena de multa de 401 y 20.000 euros. Idéntico escenario se reproduce en el ámbito autonómica donde las infracciones por maltrato animal se castigan con multas desde un mínimo de 300,00 euros en Castilla La Macha hasta un importe de 90.151,00 euros en Asturias o de 30.050 € en Cantabria.

Al margen de las sanciones pecuniarias algunas comunidades autónomas prevén sanciones no pecuniarias como la prohibición de adquisición de animales durante un periodo variable o definitivamente lo que en definitiva parecer ser la sanción más constructiva y protectora.

Por último, acudir a la vía administrativa no conlleva per se el abandono de la persecución de un posible hecho delictivo, pues tan pronto la administración tiene conocimiento de la posible comisión de un delito, tiene la obligación, de comunicarlo a las autoridades judiciales competentes en la materia.

Las medidas provisionales en las infracciones administrativas de maltrato animal

En adición a las sanciones previstas por las administraciones autonómicas y locales existe en esta vía administrativa la posibilidad de aplicarse de oficio o a instancia de parte medidas provisionales.

Las medidas provisionales, previstas en el artículo 56 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se recogen en numerosas ordenanzas municipales con el fin de garantizar la buena finalidad del procedimiento, evitando el mantenimiento de los efectos de la infracción e impulsando los exigidos para los intereses generales.  Estas medidas provisionales, o cautelares pueden ser adoptadas por las jefaturas de la policía local una vez formulada la preceptiva denuncia y deberán ser mantenidas, modificadas y levantadas por el órgano administrativo competente que incoe el procedimiento.

Si bien es cierto que en la vía penal existen como es por todos conocidos la aplicación de medidas cautelares su obtención resulta más complicada que en la vía administrativa.

En la práctica, siendo el principal objetivo de la prevención y represión del maltrato de los animales, resultan de suma importancia la retirada cautelar de los animales y parecer ser una medida perfectamente proporcional y necesaria. Proporcional en cuanto a que difícilmente podemos imaginar el perjuicio que causaría a un dueño maltratador de su animal de compañía su retirada cautelar, y necesaria por cuánto, constatado el maltrato hacia el animal su retirada cautelar parece ser la única forma de proteger su vida y su integridad física y psíquica.