Un año de la Ley 7/2023: ¿promesas de protección animal o una realidad pendiente?

Por Amparo Requena Marqués, vicepresidenta de la Sección de Derecho Animal del Colegio de Abogados de Valencia; miembro experto de INTERcids y Presidenta de AVADA (Abogados valencianos en defensa animal).

Empezamos el año 2025, ya ha transcurrido un año y tres meses desde que entrara en vigor la Ley 7/2023 de 28 de marzo de protección de los derechos y el bienestar de los de los animales, tiempo de rodaje suficiente para que se pueda plantear una reflexión: esta protección que creó la primera ley estatal de protección animal, ¿ se ha plasmado ya en la realidad del día a día?.

Tenemos que tener en cuenta que la ley estatal en su conjunto marca el nivel básico de protección de los animales que tiene que respetarse en todo el territorio español y que las comunidades autónomas en el ámbito de sus competencias en materia de medioambiente y protección animal, pueden de forma general ampliar el nivel de protección pero nunca modificarlo por debajo de lo previsto en la ley estatal.

Si bien es cierto, que la ley 7/2023 tiene varias materias pendientes de desarrollo reglamentario, la realidad es que nos encontramos que la protección animal prevista no se está cumpliendo por parte de las administraciones competentes ( la mayoría ayuntamientos) bien por desconocimiento, por falta de interés o por falta de medios.

La práctica totalidad de las comunidades autónomas tienen, previas a la ley estatal, sus propias leyes de protección animal (salvo La Rioja en donde fue derogada a la entrada en vigor la ley estatal); todas la normativa que tengan un nivel de protección inferior al marcado por la ley 7/2023, tendrán que adecuarlo a la misma, pero en todo lo que el nivel sea superior, prevalecerá la normativa autonómica sin necesidad de tener que ser modificado en cada territorio ( tal y como marca el título competencial de la Disposición final sexta de la Ley 7/2023); sirva como ejemplo lo siguiente: todas las legislaciones de protección animal autonómicas incluyen o incluían a los animales, y concretamente los perros, de actividades específicas dentro de sus leyes, por lo que, al tener un grado de protección mayor, prevalece la ley autonómica, pero preocupa que a día de hoy, sin necesidad y sin obligatoriedad,  se estén modificando (y se corre el riesgo que se siga haciendo) normas autonómicas para adecuarlas a la normativa estatal excluyendo a estos animales que desde siempre habían estado bajo el paraguas de la protección autonómica, sin que hubiera ningún perjuicio para el desarrollo de la propia actividad; esto está suponiendo un importante retroceso sin ser algo que venga impuesto por la norma estatal.

Estas modificaciones en el caso de la comunidad valenciana se están realizando a través de fórmula del decreto-ley,  sobre normativa que en nada tiene que ver con la materia específica que nos ocupa, como puedan ser a través de leyes sobre medidas fiscales de gestión administrativa y financiera, leyes de acompañamientos presupuestarios o leyes de simplificación administrativa.

De esta manera leyes como la Ley 2/2023 de 13 de marzo de la comunidad valenciana, que hasta su aprobación pasó por los exhaustivos trámites que exige la elaboración de cualquier ley, mediante la fórmula del decreto-ley, se modifican leyes sin someterse a ninguno de estos trámites, sin periodos de enmiendas, sin debate, sin propuestas de los sectores afectados… ¿Esto es posible? ¿o podría rayar el fraude de ley?

Es evidente que la fórmula del decreto ley está perfectamente admitida en nuestro marco jurídico, pero tal y como prevé el art 86 CE, se podrán redactar “en caso  de extraordinaria y urgente necesidad”; estos cambios legislativos en materia de derecho animal, son de extraordinaria y urgente necesidad, o podrían modificarse en su caso por el procedimiento ordinario, con todos los trámites que se requieren?. Por otro lado, y si cabe, más cuestionable, es que se modifiquen leyes cuyo contenido en nada tiene que ver con el propio fin por el que se redactan, recogido en la exposición de motivos de esos decretos-ley; es lo que podrían entenderse como “enmiendas intrusas” sobre las que ya se ha pronunciado el pleno del Tribunal Constitucional (sentencia TC 119/2011 de 5 de julio) declarando nulo estos cambios que no guardaban relación material alguna con la iniciativa legislativa a enmendar.

Esta sentencia podría facilitar que no se admitan determinados cambios que, incomprensiblemente, están suponiendo un retroceso en la protección de los animales, algo que se aleja de la exposiciones de motivos de cualquier ley de protección y que preocupa que estén siendo ser forzados, sin justificación alguna por determinados lobbys minoritarios, pero con todavía mucho poder.

Por otro lado, otro asunto que sigue preocupando y que tampoco se ajusta a la protección marcada por la ley, es lo que está ocurriendo en muchos ayuntamientos cuando redactan sus ordenanzas municipales con la intención de adecuarlas a la Ley 7/2023 y/o a las leyes autonómicas que les afecten, y nos encontramos con que el articulado que recogen es exactamente el mismo que el de las propias leyes (algo innecesario porque ya está recogido en la propia ley) pero de manera errónea, vulnerando el principio de jerarquía jurídica, obvia las sanciones recogidas en las leyes y les aplica los topes que marca la ley 7/1985 reguladora de las bases del régimen local; tales cuantías vienen recogidas en el art 141 de la ley 7/1985 (infracciones leves hasta 750€, graves hasta 1.500€ y muy graves hasta 3.000€) pero se ignora lo que claramente indica el propio artículo: que estas sanciones son las aplicables en ordenanzas “ salvo previsión legal distinta”.

Estas ordenanzas, que incomprensiblemente se aprueban (como mínimo los secretarios de los ayuntamientos son los que deben velar por que se cumpla la legalidad), generalmente pasan inadvertidas para poder ser impugnadas de manera directa en plazo ante el TSJ (dos meses  desde su aprobación), pero sí que podrán ser impugnadas de manera indirecta ante los tribunales contenciosos administrativos ante la aplicación de un procedimiento sancionador, solicitando su nulidad ( art 25 y 26 Ley 29/1998 de 13 de julio reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa)