El TC declara inconstitucional parte de la Ley Catalana para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda

Por Mateo Juan Gómez
Socio Buades Legal

I. Introducción

La Ley 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética ha estado envuelta en una profunda polémica desde su nacimiento, en atención, principalmente, a su inclinación por condicionar, de forma directa o indirecta, la regulación del procedimiento judicial en España.

Para entender la problemática, es oportuno que recordemos que, en virtud del artículo 149.1.6ª de la Constitución Española, el Estado tiene competencia exclusiva (en detrimento a las Comunidades Autónomas) en materia de «legislación procesal, sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas».

Así, una Comunidad Autónoma (sea la catalana o cualquier otra) sencillamente carece de competencia para dictar normas de naturaleza procesal. Pese a ello, la Ley 24/2015 recoge determinadas obligaciones que deben atenderse por el acreedor con carácter previo a la interposición de una demanda de ejecución hipotecaria, o por el propietario, antes de la formulación de una demanda de desahucio por impago de rentas. De hecho, la norma disponía consecuencias directas para el proceso instado por un demandante/ejecutante que no hubiera cumplido con tales premisas.

Tal polémica iniciada por la Ley 24/2015, se ha visto fuertemente avivada tras la promulgación de la Ley 1/2022, de 3 de marzo, de modificación de la Ley 18/2007, la Ley 24/2015 y la Ley 4/2016, para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda.

Dicha norma, no sólo redunda en distintas implicaciones procesales de las obligaciones que en materia de vivienda contempla la Ley, sino que además incluye previsiones de Derecho Civil que afectan a las bases de las obligaciones contractuales (materia reservada por el artículo 149.1.8ª de la Constitución, «en todo caso» al Estado). También incorpora la previsión de una suerte de afectación del bien a la sanción por incumplimiento de la obligación de ofrecimiento de alquiler social -al que luego haremos referencia-, de tal modo que el futuro adquirente del inmueble deba responder por una conducta no realizada por él.

Pues bien, el pasado 9 de octubre, el Tribunal Constitucional emitió una nota de prensa anunciando el sentido de la Sentencia que en breve publicará, por la que estima parcialmente el recurso de inconstitucionalidad, promovido por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados, contra el conjunto de la Ley del Parlamento de Cataluña 1/2022, de 3 de marzo, de modificación de la Ley 18/2007, la Ley 24/2015 y la Ley 4/2016, para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda, y, subsidiariamente, contra los artículos 1.1, 1.3, 7, 8, 9.2, 10, 11, 12 y disposición transitoria.

Veamos qué implicaciones prácticas tendrá esta sentencia en los tres ámbitos expuestos.

II. Inconstitucionalidad por vulneración del artículo 149.1.6ª de la Constitución Española.

En un primer bloque de normas, podemos incluir aquellas que introducían consecuencias de índole procesal.

En este marco, en concreto, debemos partir de la base de que el artículo 5.2 de la Ley 24/2015, exige que:

«Antes de interponer cualquier demanda judicial de ejecución hipotecaria o de desahucio por impago de alquiler, el demandante debe ofrecer a los afectados una propuesta de alquiler social, si el procedimiento afecta a personas o unidades familiares que no tengan una alternativa propia de vivienda y que estén dentro de los parámetros de riesgo de exclusión residencial definidos por la presente ley, lo cual debe comprobar el propio demandante, requiriendo previamente la información a los afectados, y siempre que se dé uno de los siguientes supuestos:

a) Que el demandante tenga la condición de gran tenedor de vivienda.

b) Que el demandante sea persona jurídica que haya adquirido posteriormente al 30 de abril de 2008 viviendas que sean, en primera o en ulteriores transmisiones, provenientes de ejecuciones hipotecarias, provenientes de acuerdos de compensación de deudas o de dación en pago o provenientes de compraventas que tengan como causa la imposibilidad de devolver el préstamo hipotecario».

Esta obligación general de interponer demanda judicial, prevista en el artículo 5.2, no ha sido fiscalizada en esta ocasión por el Tribunal Constitucional y ha sobrevivido, no sin numerosas dudas, a otros recursos de inconstitucionalidad que fueron presentados en su momento frente a la Ley 24/2015.

Pues bien, el artículo 1.3 de la Ley 1/2022 dispone que constituirá un incumplimiento de la función social de la propiedad de una vivienda, con posibles consecuencias fiscales y punitivas, el no haber procedido a ofrecer alquiler social antes de la interposición de demanda ejecución hipotecaria o de desahucio por impago de alquiler.

Entiende el Tribunal Constitucional que esta declaración de incumplimiento de la función social de la vivienda conculca la reserva de competencia que, en materia de legislación procesal, contempla la Constitución a favor del Estado.

Tendremos que esperar para conocer la «ratio decidendi» de la Sentencia en este punto y por qué una declaración administrativa vulnera la reserva competencial en materia procesal. Máxime cuando la relación con el procedimiento civil (de ejecución hipotecaria o de desahucio) es indirecta y NO ha sido declarado inconstitucional el precepto mismo que exige el ofrecimiento de alquiler social antes de la interposición de la demanda judicial de desahucio por impago de alquiler o de ejecución hipotecaria.

Sea como sea, en este mismo bloque de inconstitucionalidad debemos incluir también el art. 12 de la Ley, que añade la Disposición Adicional Primera a la Ley 24/2015.

Esta Disposición Adicional exige la suspensión de los procedimientos judiciales en los que no conste el ofrecimiento de alquiler social. No cabe duda de que ésta es una cuestión que invade frontalmente la competencia estatal de legislación procesal, desde el momento en que prevé consecuencias directas para el proceso, ordenando su suspensión, en una clara extralimitación del parlamento autonómico.

Ítem más, ya existía un acuerdo de modificar dicho precepto, con anterioridad a la declaración de su inconstitucionalidad, de la Subcomisión de Seguimiento Normativo, Prevención y Solución de Conflictos de la Comisión Bilateral Generalitat-Estado en relación con la Ley 1/2022, de 3 de marzo, de modificación de la Ley 18/2007, la Ley 24/2015 y la Ley 4/2016, para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda.

El otro precepto que se vería afectado de inconstitucionalidad, según la Sentencia anunciada por el Tribunal Constitucional, por conculcar las reglas constitucionales de reparto de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas, es la Disposición Transitoria de la Ley 1/2022, en tanto que prevé la aplicación retroactiva de la norma anterior, a los «procedimientos judiciales que se hayan iniciado antes de la entrada en vigor de la presente ley y todavía estén en tramitación».

Una vez más, es clara la injerencia directa y abrupta en la regulación del proceso civil.

III. Inconstitucionalidad por vulneración del artículo 149.1.8ª de la Constitución Española.

En un segundo bloque de normas, nos topamos con la inconstitucionalidad de varios preceptos, por considerar el Tribunal Constitucional que se extralimita el legislador autonómico, al comer de la fruta prohibida y configurar las bases de las obligaciones contractuales; terreno vedado y reservado al Estado.

Así, por ejemplo, el artículo 11 de la Ley contempla el derecho de los arrendatarios a la renovación del contrato de alquiler social, una sola vez, siempre que acrediten que continúan en situación de exclusión social.

En la misma situación se encontraría la Disposición Transitoria, en tanto en cuanto aplica la regla de renovación a los contratos ya en vigor.

Por último, el artículo 12 de la Ley, que incorpora un apartado tercero a la DA 1ª de la Ley 24/2015, por la que se regula la duración mínima que deben tener los contratos de alquiler social:

«Los contratos de alquiler social obligatorio que se suscriban de acuerdo con lo establecido por la presente ley deben tener una duración mínima igual que la fijada por la normativa vigente en materia de arrendamientos urbanos y, en cualquier caso, no inferior a cinco años si el titular de la vivienda es una persona física y no inferior a siete años si es una persona jurídica».

Parece claro que el Tribunal Constitucional considera una suerte de modificación encubierta de la LAU tales previsiones de la Ley 1/2022, incrementando los plazos mínimos de duración del alquiler, de forma superior a los previstos con carácter general por la normativa estatal; a la par que introduce nuevas reglas relativas a la prerrogativa del arrendatario a la renovación de los contratos.

IV. Implicaciones en procedimientos sancionadores en trámite.

Finalmente, se declara inconstitucional el artículo 7 de la Ley 1/2022, que añade el apartado 5 al art. 126 de la Ley 18/2007, dentro del régimen sancionador, que impone al adquirente de una vivienda una especie de responsabilidad objetiva aneja a ésta, que le obligaría a responder por hecho ajeno, en contra del principio de culpabilidad que se deriva del artículo 25.1 CE.

En cuanto a los efectos del fallo, la sentencia precisa que no se afectará a las situaciones consolidadas y que la inconstitucionalidad y nulidad sólo tendrá efectos «ex tunc» (a partir de su dictado), salvo en el caso del artículo 7, de naturaleza sancionadora, respecto del cual habrá de estarse a lo dispuesto en el último inciso del art. 40.1 LOTC, precisión que se extiende a las posibles consecuencias sancionadoras derivadas del incumplimiento de los preceptos declarados inconstitucionales y nulos.

En esta línea, conviene recordar que el art. 40 de la LOTC reza:

«1. Las sentencias declaratorias de la inconstitucionalidad de Leyes, disposiciones o actos con fuerza de Ley no permitirán revisar procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada en los que se haya hecho aplicación de las Leyes, disposiciones o actos inconstitucionales, salvo en el caso de los procesos penales o contencioso-administrativos referentes a un procedimiento sancionador reducción de la pena o de la sanción o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad.

2. En todo caso, la jurisprudencia de los tribunales de justicia recaída sobre leyes, disposiciones o actos enjuiciados por el Tribunal Constitucional habrá de entenderse corregida por la doctrina derivada de las sentencias y autos que resuelvan los procesos constitucionales».

Así las cosas y, en cuanto esta Sentencia se publique, deberían caer todos los procedimientos sancionadores en trámite por dicha conducta, así como revisarse aquellas sanciones ya firmes impuestas por la infracción del precepto declarado inconstitucional.

Sorprendentemente, esta nulidad -según parece- no afectará a las sanciones ya impuestas por falta de cumplimiento de las obligaciones contenidas en la DA 1ª de la Ley 24/2015, también declarada inconstitucional (recordemos: obligación de ofrecer alquiler social antes de la interposición de demanda judicial en cualquier acción ejecutiva en que se reclame una deuda hipotecaria; o en otros procedimientos de desahucio distintos de los de impago de renta).

V. A modo de conclusión.

Y tras todo lo anterior ¿qué implicaciones prácticas tiene la resolución del Tribunal Constitucional? ¿Qué derechos asisten a un propietario/inquilino que se encuentre en situación de exclusión social ante la previsión de una demanda de ejecución hipotecaria o de desahucio por impago de rentas?

Recapitulemos.

Por un lado, subsiste la obligación (sustantiva, que no procesal) del gran tenedor o de la persona física adquirente del inmueble proveniente de un procedimiento de ejecución hipotecaria de ofrecer un alquiler social antes de la interposición de la demanda. De incumplirse dicha obligación podrá enfrentarse a sanciones administrativas, pero no constituye un requisito de procedibilidad, por lo que la demanda judicial seguirá su curso, sin posibilidad de suspensión.

Tampoco podrá considerarse el incumplimiento de la referida obligación como un incumplimiento de la función social de la vivienda, que traiga aparejados perjuicios adicionales para el acreedor infractor.

La obligación antedicha NO puede aplicarse analógicamente a cualquier acción ejecutiva en la que se reclame la deuda derivada de una operación que cuente con garantía hipotecaria, ni tampoco a otros desahucios distintos del que tiene lugar por impago de rentas.

En cuanto a la duración del alquiler social y la prórroga obligatoria del mismo, deberá estarse a las reglas generales de la LAU.

Por lo que respecta a los procedimientos sancionadores en trámite, como es claro y se prevé con carácter general en el artículo 26.2 LRJSP, se verán favorecidos aquellos presuntos infractores frente a los que se hubiera incoado el procedimiento administrativo por aplicación del artículo 7 Ley 1/2022 (responsabilidad derivada en su condición de nuevo adquirente del bien); o por no haber realizado el ofrecimiento de alquiler social en procedimientos distintos al de ejecución hipotecaria y/o desahucio por impago de rentas.

De hecho, respecto de los primeros, podrán incluso revisarse las sanciones que ya se hubiesen consolidado y adquirido firmeza.

En este complejo marco en el que se conjugan la justicia social y los cimientos de nuestro ordenamiento jurídico, resuena la célebre cita de Menandro de Atenas:

«Hágase no aquello que deseo, sino lo que sea justo».