El acceso a la justicia ambiental, una cuestión pendiente del Convenio de Aarhus

Otra vez más volvemos a insistir en este blog en una de las herramientas más importantes del derecho ambiental, y que lamentablemente en nuestro país no ha tenido el desarrollo que todos esperábamos, como es el Convenio de Aarhus.

Desde el año 2005, que entró en vigor en España, y su posterior desarrollo en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulaban los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia de medio ambiente, no se han cubierto las expectativas a las que nos referíamos.

Como definía en este blog en el año 2017 Eduardo Salazar, el Convenio de Aarhus recoge el derecho humano a un medio ambiente sano, partiendo de la idea que el desarrollo sostenible no es posible sin el compromiso de todos.

Catorce años han transcurrido desde el año 2005, y todavía tenemos que seguir batallando por esas cuestiones.

Uno de los tres pilares del Convenio, el acceso a la justicia ambiental, tal vez sea el que necesite un mayor impulso.  Es por ello que hoy Eduardo Salazar Ortuño, Doctor en Derecho, y Abogado en ejercicio del Colegio de Murcia, nos trae una reflexión sobre ese tema tan trascendente.

                                                                       José Manuel Marraco Espinós

                                                                                Abogado

EL ACCESO A LA JUSTICIA AMBIENTAL, UNA CUESTIÓN PENDIENTE DEL CONVENIO DE AARHUS

De los tres pilares del Convenio sobre acceso a la información, participación del público y acceso a la justicia en las cuestiones ambientales, firmado en Aarhus (Dinamarca) en 1998 y en vigor desde marzo de 2005 en España, el último de los pilares es el menos desarrollado por el propio texto del Tratado y el que más está costando que asuman los Estados parte y la propia Unión Europea, que también lo ha asumido como derecho propio. A lo anterior se suma que a nuestro juicio es la vertiente más transformadora del texto internacional pues no sólo garantiza el acceso a la información ambiental y que la participación sea real y efectiva, sino que supone la posibilidad de que ciudadanos y sus organizaciones exijan la aplicación del Derecho ambiental (artículo 9.3) y se eviten así los daños al ecosistema y los peligros para la salud.

A esta última facultad de la ciudadanía, pese a la cantidad de jurisprudencia y literatura científica que se le ha dedicado, poca atención ha mostrado el legislador europeo y nacional. A escala europea, la Comisión desechó el proyecto de Directiva de Acceso a la Justicia de 2003 y lo sustituyó por una comunicación-compilación de jurisprudencia en 2017 dirigida a los Estados miembros; por otro lado, el Reglamento de 2006 que aplicó el Convenio de Aarhus a las instituciones europeas, en materia de acceso a la justicia, únicamente contempla una revisión interna para determinados actos por parte de determinadas ONGs, lo que ha sido criticado duramente por el Comité de Cumplimiento del Tratado Internacional, que ha llegado al extremo de proponer una declaración de incumplimiento de aquél por parte de la Unión Europea. El legislador español, a través de la ley básica 27/2006, se despachó remitiendo a la legislación de la jurisdicción contencioso-administrativa, olvidando los ámbitos penal y civil: aquí paz, y después gloria.

Lo que sí reconoce el propio texto del convenio de Aarhus (artículo 9.4) es la exigencia de que los procedimientos que vehiculen el acceso a la justicia, además de ser suficientes y efectivos, cumplan unas determinadas características de objetividad, equitatividad, rapidez y no onerosidad en su costo. Estos requisitos presuponen un reconocimiento de que en materia ambiental, en muchos tribunales del ámbito de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas, los litigios distan mucho de brindar un juez capacitado en cuestiones ambientales, equilibrar a las partes, resolver la controversia en un plazo razonablemente breve y no suponer cantidades inasumibles para el común de los mortales, en este caso, para organizaciones de defensa de la naturaleza, vecinos, afectados o ciudadanos comprometidos, por el hecho de implicar el pago de costas, fianzas y honorarios elevados. La existencia de éstos y otros obstáculos aparece asumida por el texto del Tratado, que pide a los Estados parte pongan en marcha mecanismos para reducir o eliminar tales barreras financieras o de otra índole  (artículo 9.5).

Cualquier operador jurídico que pretenda la defensa del medio ambiente en los tribunales españoles puede darse cuenta del desafío que supone una acción judicial en este ámbito. Aunque la entrada al procedimiento se haya facilitado mediante la habilitación legal a determinadas organizaciones de defensa del medio ambiente, muchos autores critican tal corporativismo y se cuestionan la ausencia de una acción popular general medioambiental que facilitase la participación y el cumplimiento de la legislación por ejemplo en materia de aguas y biodiversidad, como ocurre en materia de delitos ecológicos. También se cuestiona esta apertura inicial al procedimiento si luego el conjunto de pretensiones permitidas es limitado y no ofrece recursos suficientes y efectivos, tampoco se ofrece una preparación amplia y específica en Derecho ambiental de los jueces que conocen de los asuntos, el promedio de duración de los procedimientos ambientales es excesivo y los costes de la representación procesal y la prueba son elevadísimos. Es por ello que se realizan propuestas desde la doctrina para mejorar el procedimiento en todos los órdenes jurisdiccionales a través de diversos mecanismos como la inversión de la carga de la prueba, la modulación del sistema de costas en asuntos de interés colectivo medioambiental, la existencia de un turno de oficio ambiental e incluso la creación de tribunales especializados.

De las pocas previsiones acertadas de la citada Ley 27/2006, introducida a última hora  por miembros de consejos consultivos, fue la previsión de la asistencia jurídica gratuita para determinadas organizaciones de defensa ambiental. Tal previsión supondría un abaratamiento de las acciones judiciales emprendidas por tales organizaciones, pese a que no les garantizase un abogado especializado en la materia. La práctica restrictiva administrativa y judicial de este reconocimiento ha sido llevada con éxito ante el Comité de Cumplimiento del Convenio de Aarhus, que ha recomendado modificaciones legislativas al Estado español tras haber sido declarado el incumplimiento por la Conferencia de las Partes del Tratado en sucesivas ocasiones. No obstante, el Tribunal Supremo ha reconocido recientemente que la condición de beneficiarias de la asistencia jurídica únicamente exige el cumplimiento de los requisitos de la Ley 27/2006 y que este reconocimiento les exime de pagar las costas a las que puedan ser condenadas.

El panorama descrito muestra la oportunidad que el Convenio de Aarhus viene ofreciendo a los sistemas jurisdiccionales de modernizarse para ofrecer soluciones sencillas, poco costosas y eficaces a aquéllos que pretenden la defensa del medio ambiente. Una oportunidad perdida ante lo que nos ofreció la Ley 27/2006 y lo que ofrece la legislación y la práctica judicial de la Unión Europea, pero no del todo inalcanzable si la ciudadanía y sus organizaciones siguen peleando por el desarrollo del artículo 9 del Tratado internacional y no decae la exigencia de una profunda reforma procesal en el ámbito de los intereses colectivos ambientales, a semejanza de lo ocurrido en materia de protección de los consumidores. Para ello es evidente que hace falta una Unión Europea decidida a aplicarse el cuento, a seguir exigiendo a los Estados miembros un marco coherente y preciso en la materia, y un Poder Judicial nacional con la humildad suficiente para reconocer que debe dotarse de más formación a los jueces e incluso hacer propuestas más progresistas. Ejemplos en todo el planeta de buenas prácticas jurisdiccionales existen, acciones climáticas que demuestran el poder transformador de la vertiente judicial nos asombran de cuando en cuando y generaciones futuras dispuestas a cambiar la mentalidad hacia una auténtica sostenibilidad del desarrollo empiezan a poblar nuestras calles. Que no todo quede en legislar, sino en invertir recursos en la aplicación de las medidas adoptadas hacia la necesaria transición ecológica.

Eduardo Salazar Ortuño

Abogado del Colegio de Murcia