El convenio de Aarhus. ¿Una oportunidad perdida?

Cuando en el año 2007 el Consejo General de la Abogacía Española publicaba la Guía sobre el Acceso a la Justicia Ambiental, Convenio de Aarhus, Eduardo Salazar Ortuño, abogado del Colegio de Murcia, y todos los que participamos en aquella edición, pensábamos esperanzados que el artículo 45 de la Constitución Española que, como conocemos otorga el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado, había encontrado el instrumento jurídico para que este derecho se hiciera efectivo y la ciudadanía lo implementara en sus vidas como un derecho fundamental.

Lamentablemente la realidad no ha sido así y su aplicación no se ha llevado a cabo en los términos adecuados y con los medios necesarios para su efectividad. Así, Eduardo Salazar Ortuño llevó a cabo la primera queja ante la Conferencia de las Partes en el Convenio de Aarhus, que supuso la condena de España en el año 2011 por su incumplimiento.

Los políticos actuales, incluso los denominados partidos modernos, no parecen estar muy interesados en las cuestiones ambientales, puesto que en los repartos de cargos, entre los que se debaten constantemente, la cartera de medio ambiente y sostenibilidad no parece que sea una prioridad para los mismos.

Así, recientemente el nombramiento de un Presidente ecologista, Alexander Van der Vellen en Austria, no parece que haya desatado muchas pasiones en nuestro país, donde el cambio climático tampoco parece que sea un objeto de debate ante las próximas elecciones.

Eduardo Salazar Ortuño reflexiona sobre el Convenio de Aarhus, que indudablemente, y a pesar del tiempo transcurrido, sigue siendo uno de los principales instrumentos jurídicos para la participación de la ciudadanía en la defensa del derecho ambiental y el acceso a la justicia ambiental.

                                                                                  José Manuel Marraco Espinós

                                                                                  Abogado

EL CONVENIO DE AARHUS.  ¿UNA OPORTUNIDAD PERDIDA?

La ratificación el 29 de diciembre de 2004 del Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, hecho en Aarhus (Dinamarca), el 25 de junio de 1998, supuso un mensaje de esperanza para los que creemos en el binomio democracia-protección ambiental. Tras poco más de diez años de la incorporación de este texto internacional al ordenamiento jurídico español, el espíritu contenido en el mismo dista de ser una realidad en el día a día de la defensa ambiental.

El Tratado Internacional al que dedico mi reflexión, único en su especie al otorgar derechos directamente a las personas frente a sus gobiernos para defender el derecho humano a un medio ambiente sano, parte de la idea de que el desarrollo sostenible no es posible sin el compromiso de todos. Pero eso no implica únicamente que la ciudadanía colabore con el cuidado del planeta reciclando o disminuyendo el consumo de agua bajo la ducha, sino que se le fortalezca o capacite para participar en las decisiones con impacto ambiental que se suceden su entorno. Esto es, la instalación de un nuevo vertedero o antena de telefonía móvil en su entorno, la planificación hidrológica o la evaluación de impacto ambiental de una nueva urbanización junto a un área de sensibilidad ecológica. Para ello, además de favorecer mecanismos participativos eficientes, es necesario que el ciudadano tenga pleno acceso a la información ambiental que le permita participar con fundamento y además tengo amplio acceso a procedimientos judiciales destinados a garantizar los derechos reconocidos en el Convenio de Aarhus y, en general, la aplicación del Derecho Ambiental frente a acciones u omisiones de autoridades públicas o particulares. Son los conocidos tres pilares, que se derivan del Principio 10 de la Declaración de Río de Janeiro de 1992 y que están presentes en las Directrices de Bali del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) de 2010 y en la negociación actual de un instrumento regional vinculante en el seno de la Comisión Económica de América Latina y el Caribe.

Pero con independencia del reconocimiento formal de estos derechos instrumentales o adjetivos, más allá de la protocolaria ratificación de un Tratado Internacional más, lo que interesa a la mejora de la protección ambiental es que se instale una verdadera cultura participativa y de transparencia en la gestión que los poderes públicos realizan sobre el medio ambiente, así como que se garantice una contienda equitativa en los Tribunales entre los que defienden los intereses colectivos medioambientales y los que bien por su interés privado o por desviación de su interés público pueden llevar a cabo actuaciones que generen riesgo o daños para el entorno. El Convenio de Aarhus explicita que para el ejercicio de los derechos reconocidos en el mismo, los ciudadanos necesitan asistencia de las autoridades obligadas, y ese es el punto débil en el día a día de la democracia ambiental.

Y es que en esta tarea de generar una participación real y efectiva y una transparencia informativa en las cuestiones medioambientales todas las autoridades están implicadas, desde la Comisión Europea[1] o el Ministerio de Industria al Ayuntamiento más remoto, pasando por los órganos autonómicos e incluso por entidades privadas que dispongan de información ambiental (concepto relativamente amplio) y en general, todas aquellas autoridades que deban llevar a cabo un proceso de consulta pública antes de adoptar una decisión administrativa con respecto a una actividad, plan o norma con efectos en el medio ambiente.

Más allá del reconocimiento formal de estos derechos –en menor medida los relativos al acceso a la justicia, como expondré –, a través de la Ley 27/2006, de 18 de julio, y por medio de leyes autonómicas concretas de acceso a la información y la participación en asuntos medioambientales, sería conveniente ver un cambio de actitud en las Administraciones Públicas que gestionan asuntos con incidencia ambiental, del oscurantismo a la transparencia, de la imposición o el favorecimiento de determinados intereses privados al diálogo con todos los afectados, escuchando y justificando las decisiones finales.

En relación al primer pilar, el del acceso a la información, contamos con normas referidas a la materia desde 1995 (la Ley 38/1995, que traspuso a la fuerza la Directiva 90/313/CEE), que han configurado un régimen de acceso a la información ambiental más avanzado que el reconocido mediante la Ley 19/2013, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Pese al esfuerzo que muchas autoridades con competencias plenas en materia medioambiental han realizado para difundir información a través de sus páginas web, y de los Registros de Emisiones y Fuentes Contaminantes, aún queda mucho por avanzar y encontramos Administraciones que responden tarde y mal a solicitudes realizadas por ciudadanos en busca de información sensible, es decir, aquella referida a proyectos o conflictos ambientales de los que la Administración es renuente a informar o directamente incapaz de afrontar.

El segundo pilar quizá sea el más significativo en relación al paradigma que el Convenio de Aarhus pretende instaurar la necesaria corresponsabilidad en la solución de los problemas que degradan el medio ambiente y la premisa de que una adecuada participación del público afectado mejora la eficiencia de las decisiones públicas y permite obtener una visión y prevenir conflictos ambientales. Partir de esa convicción en aras de crear una cultura democrática en la toma de decisiones administrativas con impacto ambiental está suponiendo una tarea más complicada que el difundir información ambiental inofensiva. La prisa en la aprobación de proyectos de gran impacto, la falsa idea de burocracia cuando se trata de garantías democráticas, la nueva ola de liberalización de los servicios públicos que ha traído las declaraciones responsables y comunicaciones previas frente a las antiguas autorizaciones que permitían opinar  a los vecinos, la manipulación, el conformismo con la democracia representativa, así como la “participación pro-forma” – aquella que se limita a respetar las previsiones legales sin facilitar la implicación auténtica de los afectados – , son los enemigos de la aplicación efectiva del Convenio de Aarhus y aquellos factores que posibilitan que, en muchas ocasiones, sigamos anclados en el modelo de presentar unas alegaciones que no son más que un brindis, bien porque la decisión ya esté tomada, bien porque sea tarde, bien porque las alternativas sean un teatro o bien porque nadie las tendrá en cuenta o las contestará nunca.

Peor suerte ha corrido el tercer pilar, en el que se apoyan los otros dos y la idea de una justicia ecológica: el acceso a la justicia en cuestiones ambientales. Además de que fue fruto de una ardua negociación internacional que redujo las pretensiones iniciales, a pesar de que la Unión Europea ha aparcado la idea de desarrollar una Directiva en la materia y se conforma con una “guía interpretativa”, el acceso a la justicia para que se respete los otros dos pilares y se aplique el Derecho ambiental nacional sigue siendo una tarea pendiente de los Estados firmantes. Además de que la Ley 27/2006, reduce su aplicación a la jurisdicción contencioso-administrativa, reduce la legitimación según la jurisprudencia previa del Tribunal Supremo creando una acción popular limitada a determinadas ONGs, en nuestro ordenamiento no se han acometido las reformas legales ni los pronunciamiento judiciales oportunos para que los procedimientos administrativos y judiciales sean equitativos, rápidos, eficaces y poco onerosos.

Como botón de muestra del nivel de aplicación real del Convenio de Aarhus en las autoridades españolas pueden consultarse las cuatro comunicaciones presentadas en el Comité del Cumplimiento del Convenio, órgano sui generis que permite a los ciudadanos denunciar a sus países ante posible incumplimientos concretos[2]. En las dos comunicaciones resueltas –Murcia y Almendralejo (Badajoz)– se ha llegado condenar a España por parte de la Conferencia de las Partes en 2011 y 2014, ya que el Comité de Cumplimiento pidió reformas legales concretas que, en materia de asistencia jurídica gratuita para pequeñas asociaciones medioambientales, aún no se ha producido. Desde entonces el Punto Focal del Convenio de Aarhus del Ministerio con competencias en medio ambiente ha tenido que bregar con el nivel de compromiso de otras Administraciones con el Tratado Internacional.

Como conclusión a lo expuesto sigue estando la necesaria inversión de garantías concretas, medios y personal de la Administración en esta apuesta por la democracia ambiental participativa, y la previsión por el legislador de puertas abiertas a los Tribunales para que las personas, a base de casos concretos, vayan tejiendo ese paradigma de diálogo y transparencia. No se trata de hacerle un favor a los ciudadanos afectados, se trata de una obligación y un compromiso para revitalizar una ciudadanía activa que de un conflicto ambiental en su barrio o en el valle que habita pase a convertirse en un aliado para la corresponsabilidad que requiere el auténtico desarrollo sostenible. Y todo ello en base a un Tratado Internacional que no puede quedarse en papel mojado.

                                                                                  Eduardo Salazar Ortuño

                                                                                  Abogado

[1] La Unión Europea también ratificó el Convenio de Aarhus, el 17 de febrero de 2005, tras dictar las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE, en materia de acceso a la información ambiental y participación pública en asuntos ambientales y dejar sin efecto una Propuesta de Directiva en materia de Acceso a la Justicia en cuestiones ambientales.

[2] Para consultar acercas del Convenio de Aarhus y de su Comité de Cumplimiento, ver www.unece.org/env/pp/welcome.