El lobo al norte del Duero y el Derecho de la Unión Europea

Por Agustín García Ureta, catedrático de Derecho administrativo, Universidad del País Vasco/Euskal-Herriko Unibertsitatea.

1. En 1992, la Unión Europea aprobó la Directiva 92/43, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres.  Esta norma protege un amplio número de especies de flora y fauna bajo dos categorías. Por una parte, las que gozan de un régimen estricto de protección. Estas se encuentran amparadas por una serie de prohibiciones, sujetas a unas estrictas excepciones. Las del segundo grupo pueden ser, en principio, objeto de “recogida en la naturaleza” y de “explotación”, pero siempre que se cumplan algunas condiciones que no es posible soslayar. Respecto de estas últimas, mencionadas en el Anexo V de la Directiva, señala el art. 14 lo siguiente:

• Si los Estados miembros lo consideraren necesario a la vista de la vigilancia prevista en el artículo 11, tomarán medidas para que la recogida en la naturaleza de especímenes de las especies de fauna y flora silvestres (1) que figuran en el Anexo V, así como su explotación, sean compatibles con el mantenimiento de las mismas en un estado de conservación favorable.

• Si dichas medidas se consideraren necesarias, deberán incluir la prosecución de la vigilancia prevista en el artículo 11. Además, dichas medidas podrán incluir, en particular:

– disposiciones relativas al acceso a determinados sectores;
– la prohibición temporal o local de la recogida de especímenes en la naturaleza y de la explotación de determinadas poblaciones;
– la regulación de los períodos y/o de las formas de recogida de especímenes;
– la aplicación, para la recogida de especímenes, de normas cinegéticas o pesqueras que respeten la conservación de dichas poblaciones;
– la instauración de un sistema de autorización de recogida de especímenes o de cuotas;
– la regulación de la compra, venta, comercialización, posesión o transporte con fines de venta de especímenes;
– la cría en cautividad de especies animales, así como la propagación artificial de especies vegetales, en condiciones de control riguroso con el fin de limitar la recogida de especímenes en la naturaleza;
– la evaluación del efecto de las medidas adoptadas.” (2)

2. La suerte del lobo ibérico depende en cierta medida de una frontera que se situó, al aprobarse la Directiva de Hábitats, en el río Duero. De ahí hacia el sur se considera como especie prioritaria, básicamente porque el estado de conservación del lobo no es bueno. Del Duero hacia el norte, tal especie no es prioritaria. Ahora bien, eso no implica que se pueda cazar o capturar. La Directiva señala que esto es posible en tanto en cuanto tal explotación sea compatible con su mantenimiento “en un estado de conservación favorable”. Esta última referencia es central en la Directiva, ya que constituye su objetivo básico.

3. Con respecto a ese objetivo, el Tribunal de Justicia de la UE (TJUE) ya ha señalado, en el asunto C‑436/22, Asociación para la Conservación y Estudio del Lobo Ibérico (ASCEL) v. Administración de la Comunidad de Castilla y León (sentencia de 29 de julio de 2024), que la explotación cinegética a la que se refiere la Directiva de Hábitats “puede restringirse o prohibirse si es necesario para mantener o restablecer la especie de que se trate en un estado de conservación favorable”. Una especie, léase el lobo al norte del Duero, “no puede ser explotada desde el punto de vista cinegético ni cazada si no se garantiza una vigilancia eficaz de su estado de conservación”. En el asunto ASCEL, el TJUE ha constatado que, de acuerdo con la documentación de referencia, pertinente para determinar el estado de conservación del lobo en España, las poblaciones de esta especie se encuentran en un estado de conservación “desfavorable-inadecuado” en las tres regiones biogeográficas ocupadas por aquel, a saber, la Alpina, Atlántica y Mediterránea, incluidas, en consecuencia, las situadas tanto al norte como al sur del río Duero.

4. De lo anterior, el TJUE ha concluido, por una parte, que las autoridades competentes (léase las Comunidades Autónomas) deben adoptar medidas con el fin de mejorar el estado de conservación del lobo, de manera que las poblaciones de esta especie alcancen en el futuro un estado de conservación favorable. La segunda conclusión es, si cabe, más importante, a saber, que “la restricción o la prohibición de la caza”, como consecuencia de la comprobación de un estado de conservación desfavorable de dicha especie, puede considerarse una medida necesaria para el restablecimiento de su estado de conservación.

5. El pasado día 20 de marzo, el Congreso ha aprobado una proposición de ley derogando la inclusión del lobo (3),  en 2021, en el denominado Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial de la Ley de Patrimonio Natural y Biodiversidad. Ahora bien, ante las noticias que han surgido a raíz de la aprobación de tal proposición de ley y de afirmaciones acerca de que el lobo puede cazarse al norte del Duero, hay que aclarar algunos aspectos estrictamente jurídicos, porque en esta materia, aparte de las opiniones que legítimamente se puedan tener en toda sociedad democrática, la pauta la marcan las normas vigentes aprobadas por la UE e interpretadas por el TJUE y no la legislación de un Estado miembro.

6. En primer lugar, hay que recordar que la interpretación que de la normativa europea, léase la Directiva de Hábitats, hace el TJUE, se impone sobre todos los poderes de los Estados miembros, incluido el legislativo. En segundo término, que, a la luz de la sentencia en el asunto ASCEL antes mencionada, la posible caza del lobo al norte del Duero dista de ser posible, incluso tras la aprobación de la citada proposición de ley. Aquellas Comunidades Autónomas que eventualmente pretendan adoptar medidas para la caza del lobo al norte del Duero, con fundamento en la modificación aprobada el pasado 20 de marzo, están sujetas a lo señalado por el TJUE sobre la Directiva de Hábitats. Esto incluye una constatación fáctica que, por cierto, no se pudo refutar ante el TJUE en el asunto ASCEL, a saber, que el estado de conservación del lobo, en las tres regiones biogeográficas en que se divide la península ibérica, es desfavorable. Por tanto, la proposición aprobada el pasado día 20 no puede autorizar lo que la Directiva de Hábitats no permite si previamente no se cumplen sus condiciones.

7. En un trabajo publicado en 2021 (4),  quien escribe esto ya expuso los datos que se desprendían de los informes de la Comisión Europea a través de EIONET (5),  esto es, la red europea de información y de observación sobre el medio ambiente, que surge de la colaboración de la Agencia Europea de Medio Ambiente, los 27 Estados miembros de la UE, Islandia, Liechtenstein, Noruega, Suiza, y Turquía, más 6 Estados colaboradores: Albania, Bosnia y Herzegovina, Macedonia del Norte, Montenegro, Serbia y Kosovo. A estos datos se remite la Comisión Europea en su página de Internet cuando hace referencia a los informes de aplicación de la Directiva de Hábitats, bajo su art. 17. Pues bien, de acuerdo con la información accesible en EIONET sobre el periodo 2013-2018, para las tres regiones biogeográficas que ocupa el lobo en España, es decir la Alpina, Atlántica y Mediterránea, el estatus de los diferentes criterios de evaluación se resumía de la siguiente manera:

8. A la luz de lo anterior, se concluía lo siguiente en el trabajo citado:

“En consecuencia, en las tres regiones biogeográficas la evaluación global es desfavorable, concurriendo igualmente un alto grado de desconocimiento del estado de otros criterios, caso de las perspectivas futuras. Estas circunstancias fácticas deben ser tenidas en cuenta, tanto en el caso de que, en el sur del Duero, se aplique alguna de las excepciones a una prohibición general, como también en el norte de este curso fluvial, debido a las exigencias que impone el art. 14 [de la Directiva de Hábitats] antes analizados. Además, el requisito jurisprudencial de que se tenga en cuenta el principio de cautela (…) limita la posible ejecución del art. 14. A lo anterior hay que añadir lo ya señalado respecto de la consideración del estado de la especie en su área de distribución natural y las afecciones a las poblaciones de terceros Estados, en particular, Portugal.”

9. Sin embargo, la proposición de ley aprobada se ha apoyado en el hecho de que la Comisión Europea había propuesto “un cambio sustancial”, lo que suponía que el lobo dejase de estar considerado como especie prioritaria. En efecto, la UE presentó el 27 de septiembre de 2024 una propuesta para trasladar el lobo del Anexo II al Anexo III del Convenio sobre la conservación de la vida silvestre y del hábitat natural de Europa (del que la UE y sus Estados miembros son Partes).

10. Con ello, el lobo ha pasado de ser considerada “especie de fauna estrictamente protegida” a “especie de fauna protegida”, rebajando así su grado de protección. Esta modificación ha entrado en vigor el 7 de marzo de 2025.

11. Lo anterior implica que deje de aplicarse al lobo el art. 6 del Convenio, relativo al Anexo II. Esta norma señala lo siguiente:

“Cada parte contratante adoptará las medidas legislativas y reglamentarias apropiadas y necesarias para asegurar la conservación particular de las especies de fauna silvestre enumeradas en el Anexo II. Se prohibirán concretamente, para dichas especies:
a) cualesquiera formas de captura intencionada, de posesión y de muerte intencionadas;
b) el deterioro o la destrucción intencionados de los lugares de reproducción o de las zonas de reposo;
c) la perturbación intencionada de la fauna silvestre, especialmente durante el período de reproducción, crianza e hibernación, siempre y cuando la perturbación tenga un efecto significativo habida cuenta de los objetivos del presente Convenio;
d) la destrucción o recolección intencionadas de huevos, donde se encuentren en la naturaleza, o su posesión, aunque estén vacíos;
e) la posesión y el comercio interior de dichos animales, vivos o muertos, incluidos los disecados, y de cualquier parte o de cualquier producto, fácilmente identificables, obtenidos a partir del animal cuando esta medida contribuya a la efectividad de las disposiciones del presente artículo”.

12. Tras la reforma, el lobo pasa al Anexo III, regulado por el art. 7. Este dispone lo siguiente:
“1. Cada Parte contratante adoptará las medidas legislativas y reglamentarias apropiadas y necesarias para proteger las especies de fauna silvestre enumeradas en el Anexo III.
2. Cualquier explotación de la fauna silvestre enumerada en el Apéndice III se regulará de tal forma que mantenga la existencia de esas poblaciones fuera de peligro (6), habida cuenta de las disposiciones del artículo 2.
3. Dichas medidas comprenderán particularmente:
a) el establecimiento de períodos de cierre u otras medidas reglamentarias de explotación;
b) la prohibición temporal o local de la explotación, si a ello hubiere lugar, con el fin de permitir que las poblaciones existentes vuelvan a alcanzar un nivel satisfactorio;
c) la reglamentación, si a ello hubiere lugar, de la venta, posesión, transporte u oferta para la venta de animales silvestres, vivos o muertos”.

13. El Convenio no emplea la locución “estado de conservación favorable”, que sí utiliza la Directiva Hábitats, pero sí impone la obligación de mantener “la existencia de esas poblaciones [del Apéndice III] fuera de peligro”.

14. En todo caso, la pauta la sigue marcando, a los efectos de la UE, la directiva y, en consecuencia, la jurisprudencia derivada del asunto ASCEL antes señalado. El umbral básico de protección sigue siendo el que establece la directiva en su art. 14. De hecho, los Estados miembros pueden mantenerlo como especie “estrictamente protegida” (especie que requiere una protección estricta, en el lenguaje de la directiva).

15. Por tanto, aquellas Comunidades Autónomas que pretendan autorizar la captura de un determinado número ejemplares del lobo ibérico, en particular al norte del Duero, deben previamente acreditar que su estado de conservación es favorable, lo que, a la luz de la sentencia del TJUE en el asunto ASCEL dista de ser real.