El medio ambiente y el Derecho: algunas reflexiones

Empezamos este año 2021 con la colaboración del profesor Agustín García Ureta (UPV) quien realiza una fundada disertación sobre el medio ambiente y el derecho. La crisis sanitaria que invade todos los campos ha puesto de manifiesto la importancia del derecho. Como ciudadanos, nos hemos visto sometidos a un sinfín de normativas con incidencia sobre nuestra vida cotidiana, dando lugar a variadas opiniones sobre la afectación de algunos de nuestros derechos fundamentales. Parece evidente que la realidad social, una vez más, va por delante del legislador. Eso sí, una de las pocas cosas positivas de esta crisis ha sido la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero.

En el derecho ambiental queda mucho por hacer y, sobre todo, por su aplicación. Parece finalmente que vamos a tener una ley de cambio climático, que tendrá que paliar el retraso y las deficiencias que ante este grave problema se vienen sucediendo. Indudablemente la percepción que tiene la ciudadanía en estos momentos es mucho mayor que cuando algunos empezamos a trabajar sobre estas cuestiones que sólo pertenecían a los denostados “ecologistas”. Hoy cualquier observador de la realidad constata las afecciones del cambio climático. Confiemos igualmente en que se celebre en noviembre la cumbre climática COP26, en Glasgow, y sea el acuerdo definitivo.

Indudablemente la regulación normativa es necesaria y la aplicación de la misma ante los tribunales de justicia sigue siendo complicada porque la cuestión ambiental no está normalizada como debería ser, una materia más. El catedrático Agustín García Ureta incide sobre estos y otros aspectos de la aplicación del derecho ambiental, en los que deberíamos seguir trabajando para conseguir que todos los estamentos que participamos en ello hiciéramos realidad ese, hoy todavía principio rector, no derecho fundamental, recogido en el  artículo 45 de la Constitución Española: De disfrutar de un medio ambiente adecuado, conservarlo, velar por él y por último aplicar la ley a quienes lo conculquen. Sin duda lo conseguiremos, porque para eso estamos involucrados en seguir avanzando en la difusión y aplicación del derecho ambiental

José Manuel Marraco Espinós

Abogado

El medio ambiente y el Derecho: algunas reflexiones

1. Con frecuencia casi diaria los medios de comunicación sacan a la luz numerosos casos de degradación ambiental. Ciertamente, la realidad pone de manifiesto una imparable pérdida de recursos naturales, de funciones de los ecosistemas y, en general, de biodiversidad. Solo hay que asomarse a informes publicados en el último cuatrimestre de 2020, como la “Perspectiva Mundial sobre la Diversidad Biológica 5”, de la Secretaría del Convenio sobre la Diversidad Biológica, el “Living Planet Report 2020”, publicado por el World Wildlife Fund y el Instituto de Zoología de Londres o “El medio ambiente en Europa. Estado y perspectivas 2020”, de la Agencia Europea de Medio Ambiente, para tener conocimiento de una realidad nada halagüeña. La crisis de Covid-19 ha puesto, además, en evidencia la naturaleza insostenible de la forma de vida de las sociedades actuales. La crisis ecológica, en particular el calentamiento climático y, con él, el colapso de la biodiversidad, constituyen amenazas existenciales mucho más preocupantes que la actual crisis sanitaria, ya que ponen en peligro, de manera irreversible, las condiciones de vida de la humanidad. Que la Unión Europea (UE) haya establecido como prioridad aplicar el Pacto Verde Europeo (publicado el 11 de diciembre de 2019, COM(2019) 640 final), y la Estrategia de la Biodiversidad de la Unión Europea 2030 “Traer la naturaleza a nuestras vidas” (COM(2020) 380 final),[1] evidencia la relevancia del problema y la necesidad de actuar en lapsos temporales más ceñidos que los que en muchas ocasiones se plantean desde las esferas políticas.

2. Sin negar los compromisos adquiridos, las medidas adoptadas y su ejecución, la realidad manifiesta también la tendencia frecuente a conjugar el verbo procrastinar (del latín cras, mañana) como mecanismo para demorar la toma de decisiones o para acogerse a esquemas temporales amplios, posiblemente a sabiendas de que, incluso con ellos, no se puedan cumplir los compromisos adoptados (y, claro, sin que los poderes públicos actuales tengan que responder). A lo anterior se le añade, en las últimas décadas, una auténtica inflación de instrumentos o estrategias que declaran, planifican o establecen metas que, como frecuencia, y sin que nada suceda, vienen a incumplirse. A este respecto cabría plantearse, como reflexión, si hay que pasar a categorizar a tanta estrategia como “especie exótica invasora” que acaba fagocitando los mandatos jurídicamente vinculantes.[2]

3. Por otra parte, así como en los medios de comunicación tiene acceso, si bien no todo el que merecería,[3] el mundo científico, periódicos, radios o televisiones olvidan con frecuencia el papel del Derecho ambiental, esa rama del ordenamiento jurídico que regula aquellas, no pocas, actividades que tienen incidencia sobre lo que se entiende como “medio ambiente”. Este papel no se lleva a cabo solo por los legisladores, europeos, estatales o autonómicos, sino también por juristas que, desde distintas instituciones, incluidas aquellas que, a día de hoy, se siguen minusvalorando, como sucede con la universidad, interpretan, sistematizan o critican la actuación de los poderes públicos, caso del judicial, para dar voz, desde el Derecho, al medio ambiente. En efecto, es habitual hacer referencia a la “torre de marfil” en la que se situarían los académicos, cuando en muchas circunstancias llevan a cabo sistematizaciones de principios y normas de aplicación por las autoridades públicas o, en última, pero relevante instancia, jurisdiccionales.[4] También lo es la alusión a que el Derecho es una materia “técnica”, esto es, farragosa y, puesto que tiene que ver con la gestión de los recursos o actividades, “aburrida”.

4. Ahora bien, cualquier observador del Derecho ambiental desde el Acta Única Europea (1986) y con ella la entrada de España en la UE, hasta el momento presente, ha podido apreciar que todo ese edificio no se ha debido únicamente al legislador o al TJUE, sino también a aquellas personas que han precisado el sentido de las instituciones jurídicas aplicables y las consecuencias derivadas de la misma. En efecto, el medio ambiente “carece de voz”, como de manera reiterada indica uno de los padres del Derecho ambiental de la UE (Ludwig Krämer) por lo que su protección debe efectuarse también desde el Derecho. Este no es un compendio de normas “técnicas”, sino un sistema vivo de organización de aquellas sociedades que son abiertas, es decir, en las que el debate sirve, o debiera servir, para determinar cuáles son las prioridades que se demandan y cómo llevarlas a cabo, incluyendo las correspondientes normas que objetiven lo que se suele denominar como el “interés general”. Es a través de normas y de procedimientos que las actividades con efectos potenciales o reales sobre el medio ambiente se regulan, se analizan sus posibles repercusiones, se les sujeta a controles para verificar su correcto ejercicio o, también, se les imponen sanciones, ya sean administrativas o penales, o se exigen las correspondientes indemnizaciones.

5. Que el Derecho o que las inspecciones ambientales no son infalibles o que soporten en ocasiones todo lo que el papel pueda indicar es una obviedad,[5] pero esto no constituye justificación alguna para poner en entredicho el “ecosistema jurídico” aplicable al medio ambiente, la trascendencia que tiene para su protección y la tarea que se hace por los juristas. Como en otros sectores, quizás la clave pase por analizar la brecha existente entre lo que las normas establecen y lo que los poderes públicos, que deben garantizarlas, hacen en realidad, incluyendo el establecimiento de una organización no meramente contingente de protección del medio ambiente. Resultan todavía lamentables las deficiencias que España tiene a la hora de cumplimentar las obligaciones contraídas hace ya décadas,[6] o la ineficacia de otros mecanismos jurídicos que pretenden subsanar, de alguna manera, los errores en la ejecución de tales obligaciones. Como muestra un botón. El 25 de julio de 2018 (asunto C-205/17, Comisión v. España, ECLI:EU:C:2018:606) el TJUE declaró que España no había adoptado todas las medidas necesarias para la ejecución de una sentencia previa, de 14 de abril de 2011 (asunto C‑343/10, Comisión v. España, ECLI:EU:C:2011:260), que, a su vez, concluyó que diversas aglomeraciones urbanas debían haber contado con un sistema colector para las aguas residuales urbanas y que estas debían haber sido objeto de un tratamiento secundario o de un proceso equivalente a más tardar el 31 de diciembre de 2000, de acuerdo con lo prescrito en la Directiva 91/271/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1991, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas. En consecuencia, el TJUE impuso en su sentencia de 2018 una multa coercitiva de un importe de 10.950.000 euros por cada semestre de retraso en la aplicación de las medidas necesarias para dar cumplimiento a la sentencia de 14 de abril de 2011 y hasta la plena ejecución de esta sentencia. Asimismo, el TJUE condenó a España a abonar a la Comisión una suma a tanto alzado de 12 millones de euros. Qué trascendencia haya tenido esta sentencia sobre aquellas autoridades que no ejecutaron las obligaciones de la Directiva, es una pregunta que sigue en el aire y que, en unos tiempos en los que la transparencia no termina de ser la regla y no la excepción, quizás no reciba una adecuada respuesta para conocimiento de la ciudadanía en general.

6. Cierto es que la anterior sentencia refleja que, al menos, las instancias supranacionales, representadas por la Comisión Europea, llevan a cabo controles de la aplicación de las normas. Sin embargo, también sería necesario que se comenzase por la simple transposición de las disposiciones europeas. Ha sido el TJUE quien ha recordado que no es necesario, para demostrar que la adaptación del Derecho interno a una directiva es insuficiente o inadecuada, probar los efectos reales de la legislación nacional de adaptación. Es el propio texto de dicha legislación el que encierra en sí mismo el carácter suficiente o defectuoso de la referida adaptación.[7] Ahora bien, no se aprecia que esta tarea se lleve a cabo. Dos ejemplos pueden bastar. Hasta el año 2007, el ordenamiento jurídico básico del Estado no recogió debidamente la figura de la zona de especial protección para las aves (ZEPA), en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, ya que la anterior Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, la omitía a salvo de una infracción (art. 38.9) que se refería genéricamente a “[l]a destrucción del hábitat de especies sensibles y de interés especial, en particular del lugar de reproducción, invernada, reposo, campo o alimentación y las zonas de especial protección para la flora y fauna silvestres”. Sin embargo, en todo ese lapso la Comisión Europea no llevó a España ante el TJUE, como hubiese sido necesario. El segundo ejemplo pasa por la “torturada” legislación en materia de evaluación de impacto ambiental, a la que todavía hoy, el legislador del Estado no termina de adaptarse correctamente, como se pone de manifiesto en la Ley 9/2018, de reforma de la Ley 21/2013, de evaluación ambiental.[8] Tratándose de uno de los instrumentos preventivos de mayor alcance, por el ámbito de planes y proyectos sujetos a este, merecería una mejor adaptación a las crecientes exigencias que provienen de Bruselas y del TJUE.

7. Para finalizar habría que hablar de la difusión del Derecho ambiental y la interacción entre la academia y aquellas personas que deben aplicarlo, ya sea en el plano administrativo o jurisdiccional. A diferencia de otros países, las oportunidades de encuentro entre unas y otras siguen brillando por su ausencia, cuando las complejidades de las normas y de las sentencias del TJUE que, por cierto, obligan a todos los poderes públicos, incluidos los jurisdiccionales, presentan flancos que merecen mayor debate y comunicación. Como antes se ha señalado, el Derecho no es un fósil, sino un instrumento vivo porque las sociedades están sujetas a cambios a los que este debe dar respuesta, máxime cuando las transformaciones provienen de fenómenos como el calentamiento climático, que tanto afecta ya a la biodiversidad, las aguas u otros factores ambientales. Dar voz al medio ambiente y al derecho que lo regula también requiere su estudio, difusión, cuestionamiento y mejora.

Agustín García Ureta

Catedrático de Derecho administrativo, Universidad del País Vasco

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[1] Declaración conjunta del Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea. Prioridades legislativas de la UE para 2021, DOUE CI 451/1, de 29 de diciembre de 2019.

[2] García Ureta, A., EU Biodiversity Law (Europa law Publishing, 2020), pp. 5-6.

[3] Muñoz Molina, A., “El regreso del conocimiento”, El País, 25 de marzo de 2020, https://elpais.com/elpais/2020/03/24/opinion/1585071202_661178.html.

[4] De manera nota, de Sadeleer, N., Environmental Principles. From Political Slogans to Legal Rules (Oxford Univesity Press, 2020).

[5] García Ureta, A., “Potestad inspectora y medio ambiente: derecho de la Unión Europea y algunos datos sobre las Comunidades Autónomas”, 1 de febrero de 2016, Actualidad Jurídica Ambiental, n. 54, https://www.actualidadjuridicaambiental.com/wp-content/uploads/2016/01/2016_02_01_Garcia-Ureta_Potestad-inspectora-y-medio-ambiente.pdf.

[6]  Galera Rodrigo, S., “En el Día del Medio Ambiente: España, ¿hasta cuándo el último de la clase en políticas ambientales europeas?”, 5 de junio de 2018, Actualidad Jurídica Ambiental, n. 80, https://www.actualidadjuridicaambiental.com/wp-content/uploads/2018/06/2018_06_05_Galera_Dia-mundial-medio-ambiente.pdf.

[7] Asunto C- 392/86, Comisión v. Irlanda.

[8] García Ureta, A., “Un comentario sobre la Ley 9/2018, de reforma de la Ley 21/2013, de evaluación ambiental”, 11 de febrero de 2019, Actualidad Jurídica Ambiental, n. 87, https://www.actualidadjuridicaambiental.com/wp-content/uploads/2019/02/2019_02_11_Garcia_Ureta_Sobre_Reforma-Ley-21.pdf