La estrategia de biodiversidad de la Unión Europea 2030: ¿mito de Sísifo o nuevo paradigma?

La pandemia ha trastocado nuestras vidas y también ha dejado en segundo lugar uno de los grandes problemas de la humanidad, como es el cambio climático. Dentro de lo que supone el mismo, uno de los aspectos en los que también incide es el de la biodiversidad.  Hoy el Profesor García Ureta analiza la estrategia de biodiversidad de la Unión Europea 2030 y los diversos aspectos que contempla la misma, comparándolo con el mito de Sísifo, porque realmente muchas veces el trabajo desarrollado no corresponde con la realidad efectiva que se necesita para llevar a cabo estas estrategias.

                                                                                  José Manuel Marraco Espinós

                                                                                  Abogado

La estrategia de biodiversidad de la Unión Europea 2030: ¿mito de Sísifo o nuevo paradigma?

1. El pasado 2 de mayo de 2020 la Comisión Europea publicó una comunicación titulada Estrategia de Biodiversidad para 2030.[1] No es posible en este breve comentario abarcar todos los aspectos que esta nueva estrategia plantea, pero sí apuntar los que quizás sean más sobresalientes.

2. Una primera cuestión es la de la existencia de una estrategia. La adopción de estas para la protección del medio ambiente ha sido común en los últimos años. Esta vez, la meta que se pone la UE es 2030, toda vez que la que se fijó para 2020 no ha dado muchos frutos. Aunque las estrategias puedan servir para establecer hitos o reorientar objetivos, tienen el efecto de desdibujar o enmascarar algo previo, a saber, la debida aplicación de las normas vinculantes. En el caso de la biodiversidad, la UE cuenta con dos normas esenciales, la Directiva 2009/147, relativa a la protección de las aves silvestres (anterior Directiva 79/4099, y la Directiva 92/43, relativa a los hábitats y especies de fauna y flora, que establecen obligaciones específicas y otras de resultado. Estas son, por tanto, la referencia principal y no otros instrumentos que carecen de tal naturaleza.

3. La estrategia de la UE pretende abarcar numerosos aspectos, tanto en el plano interno de la UE como en el internacional. A este último le dedica un apartado completo (4). Ciertamente, la UE es uno de los principales actores en esta esfera debido, precisamente, al hecho de actuar como bloque y no de manera individual. Esta circunstancia se puso en evidencia en el caso de su adhesión al Convenio sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres (CITES), ya que la UE no pasó a formar parte del mismo hasta julio de 2015 y eso que la enmienda permitiendo su adhesión se había adoptado en 1983(!). Otra cuestión diferente es su capacidad para lograr acuerdos y de que estos se lleven a la práctica en vista del aislacionismo y acientificismo de la administración Trump y la todavía escasa implantación de políticas ambientales agresivas por parte de China, teniendo en cuenta las sustanciales emisiones de CO₂ que este país vierte a la atmósfera.

4. Sea como fuere, la Estrategia de la Comisión plantea diversos ámbitos de actuación. Algunos de ellos resultan ya muy conocidos en el contexto de la UE y de sus Estados miembros. Este es el caso de la creación de una red coherente de áreas protegidas. En la actualidad (datos de febrero de 2020), los Estados miembros habían clasificado 27.886 zonas (1.358.143 Km²) y en algunos de ellos (v.g., España) Natura 2000 representa el 27% de su superficie. La Estrategia pretende crear una red transeuropea, a guisa de la que ya existe en materia de comunicaciones, de manera que para 2030 al menos el 30% del continente y el 30% de las zonas marítimas estén protegidas. Este objetivo es ambicioso, pero plantea una cuestión de fondo, a saber, si los Estados miembros han designado todas las zonas que cumplen con los criterios de la DAS y DH o, si por el contrario, todavía quedan áreas sin clasificar. Si esto último es así, la pregunta siguiente sería qué ha sucedido para que los Estados miembros no hayan llevado a cabo tal actuación y por qué la Comisión Europea no ha exigido tales clasificaciones, a pesar de los casos que ha llevado ante el Tribunal de Justicia de la UE (TJUE), con el paradigma del asunto relativo a las marismas de Santoña.[2]

5. Unido a lo anterior se encuentra una materia a la que la Estrategia pretende dar una mayor importancia, aunque aquí también se esté refiriendo a obligaciones que, en el caso de las aves silvestres, se habían adoptado ya en 1979. Este es el supuesto de los planes de restauración. El verbo restaurar aparece en 17 ocasiones en su texto y restauración en 28, aplicable ya sea a los hábitat, a los ecosistemas marinos o fluviales (25.000 km para 2030). Para ello, entre otras acciones, la Estrategia quiere que se adopten objetivos vinculantes de restauración, presentándose una propuesta en 2021. Posiblemente sea más correcto determinar tales objetivos. Lo que no parece tan claro es que la UE sea capaz de frenar el deterioro de las tendencias de conservación.

6. La Estrategia indica que los Estados miembros deberán asegurar que el 30% de las especies y los hábitats que no cuenten con un estado de conservación favorable en la actualidad pasen a esta categoría o muestren una tendencia positiva. Aquí también se reiteran aspectos que la UE ya fijó en la DAS (principio de no regresión, art. 13) y DH (mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, art. 2.2). Sin embargo, el panorama sigue sin ser halagüeño. En su informe, “El medio ambiente en Europa Estado y perspectivas 2020”,[3] la Agencia Europea de Medio Ambiente señala, entre otras cosas, que el capital natural todavía no se está protegiendo, conservando y potenciando. Sólo el 16% de las evaluaciones de los hábitats protegidos por la DH tiene un estado de conservación favorable en la UE. Más de la mitad de las especies de aves se considera segura, es decir, no muestra ningún previsible riesgo de extinción. Sin embargo, el 17% de las especies de aves está todavía está amenazado y otro 15% está en declive. Tampoco es optimista la situación de las especies exóticas invasoras, aunque la Estrategia pretende que las afectadas por aquellas se reduzcan en un 50%.

7. Una de las acciones que quizás haya recibido mayor atención es la relativa al compromiso de plantar 3.000 millones de árboles. Ciertamente, esta acción es ambiciosa, conecta con objetivos de lucha contra el cambio climático, pero no resulta suficiente como, por otra parte, lo pone de manifiesto la comunidad científica, en la que concurren diversas opiniones sobre el tema.[4] Dejando de lado esta cuestión, que habrá de articularse necesariamente con los Estados miembros y sus políticas, entre otras agrícolas (la Estrategia prevé que el 25% de las tierras agrícolas se dediquen a cultivos orgánicos o que se reduzca en un 20% el uso de fertilizantes), quizás tenga más trascendencia, desde la perspectiva de la adaptación al cambio climático, la necesidad de desarrollar los espacios verdes en las zonas urbanas. Queda en la duda si la pandemia del COVID19 quebrará de alguna manera la tendencia a que la población viva preferentemente en las ciudades. Sin embargo, lo que parece seguro es que estas deben adaptarse al cambio climático por medio de infraestructuras verdes que se integren en el urbanismo, sobre todo en aquellos modelos, como el español, tan abigarrados, a pesar de la existencia de suficiente espacio que habría que recolonizar a favor de los bosques y otras áreas que sirvan de colchón frente a los evidentes riesgos del cambio climático.

8. Dejando de lado algunas otras actuaciones, que no por ello son menores, caso de la educación o la investigación científica, la Estrategia contempla también la vertiente económica de la protección de la biodiversidad, para la que llama a desplegar unos 20.000 millones de euros por año. Para ello, la Comisión pretende movilizar diferentes fondos ya existentes, tanto de agricultura, cohesión o en el contexto marítimo. También de forma indeterminada, la Comisión pretende promover un sistema impositivo y de precios que refleje la pérdida de biodiversidad. Cómo se lleve a cabo esta actuación es más dudoso teniendo en cuenta que la materia impositiva requiere la unanimidad de los Estados miembros (salvo la posibilidad que contempla el art. 192.2 TFUE). Más impacto tiene la capacidad de compra de las autoridades públicas con la incidencia que tiene en la contratación. Sin embargo, en este apartado la Estrategia poco señala, salvo que se publicará una guía de contratación pública verde.

9. Para completar esta breve exposición se considera necesario hace mención de la referencia que contiene la Estrategia a la denominada “gobernanza”. Por una parte, señala que la Comisión propondrá un nuevo marco en esta materia. Sin embargo, poco se añade a lo anterior, aparte de recurrir a la jerga habitual de la de co-responsabilidad. Tampoco queda clara la afirmación de que la aplicación de la normativa ambiental de la UE se encuentra en el centro de la Estrategia o el compromiso de que se mejorará el cumplimiento de las obligaciones asumidas. La obligación de garantizar el cumplimiento del Derecho de la UE es ciertamente una atribución de la Comisión, pero no puede olvidarse que la primera línea de defensa se sitúa en las autoridades de los Estados miembros, Administraciones y poder judicial.

10. Por el contrario, llama la atención que la Estrategia no pretenda proponer una norma que vaya más allá del marco jurídico actual representado por la DAS y la DH, colocando a la biodiversidad en el lugar en el que debería situarse en el contexto de la UE. En efecto, a pesar de que se ha considerado que ambas directivas cumplen de manera adecuada con sus objetivos, el derecho de la UE no protege toda la biodiversidad, a pesar de haber ratificado (junto con sus Estados miembros) el Convenio sobre la Diversidad Biológica. Quizás sea necesario que la biodiversidad y no solo las aves silvestres (por muy amplio que sea el objeto de la DAS, art. 1) y los hábitats y algunas especies de fauna y flora (en especial las de los Anexos I, II y IV, respectivamente), reciba la importancia que se predica de ella.

11. El título de esta breve reseña hace referencia al mito de Sísifo. La UE sigue siendo hoy en día la organización supranacional que cuenta con los objetivos más ambiciosos en materia ambiental y, en particular, de protección de hábitats y especies y también con la estructura normativa más desarrollada para lograrlos. Si no hubiere sido por ella (y su Derecho), la protección de la biodiversidad en algunos Estados se habría visto claramente en regresión (v.g., España). Sin embargo, la UE afronta también importantes retos que no se resuelven con la adopción de Estrategias, de las que previsiblemente nadie se responsabilice en el caso de que no se plasmen, esta vez para el año 2030. Las normas están para ser aplicadas, verificándose su grado de cumplimiento. Por ello, es necesario que el verbo procrastinar deje de conjugarse y se sustituya por restablecer y mejorar, de manera que la biodiversidad de pasado mañana continúe teniendo la capacidad de mantener los sistemas necesarios para la vida de la biosfera, como así manifiesta el preámbulo del Convenio sobre la Diversidad Biológica.[5]

 Agustín García Ureta

Catedrático de Derecho Administrativo,

Universidad del País Vasco

[1] La versión manejada ha sido en inglés, única hasta la fecha junto con la francesa y alemana.

[2] Asunto C-355/90, Comisión v España, ECLI:EU:C:1993:331.

[3] https://www.eea.europa.eu/publications/soer-2020.

[4] Bastin et al., “The global tree restoration potential”l, Science, Julio 2019, 76-79: https://science.sciencemag.org/content/365/6448/76, Weldman, et al., Comment on “The global tree restoration potential”, Science, Octubre 2019, https://science.sciencemag.org/content/366/6463/eaay7976 (último acceso 27 de mayo de 2020).

[5] Segundo párrafo del preámbulo.