La mediación en conflictos ambientales

Mediante la presente reflexión pretendo acercaros a una realidad distinta a la manera clásica de resolver conflictos en materia medioambiental. De la misma manera que en lo civil o mercantil, e incluso en lo penal, atendemos a un fenómeno de difusión de la mediación sin precedentes en nuestro Estado, merced a la legislación comunitaria, deber a atenderse a la llamada alternativa a solución de controversias en otros órdenes y prestar atención a la implantación de esta nueva metodología en los espacios decisorios. Si bien lo ambiental va a tener un escenario, en ocasiones, de criminalidad, es en el ámbito civil y administrativo donde veremos la mayor a de conflictos mediables. El reto, ante una Administración incapaz de hacer cumplir la legislación medioambiental, es que ésta sea una parte más y entre todos se busque la solución más justa para las partes.

Dentro de los conflictos en general, los ambientales serán aquellos en que la calidad de vida o el uso de los recursos naturales suponen un telón de fondo en el enfrentamiento de las partes. Aquellos en que las posiciones estén relacionadas con actividades potencialmente contaminantes o molestas, así como a la gestión de recursos naturales, y en los que muchos de los intereses están basados en cuestiones referidas al espacio vital o la conservación de la naturaleza, sin perjuicio de que en muchas ocasiones las necesidades de las partes puedan estar orientadas también a otros perfiles sociales o psicológicos.

El conflicto ambiental adopta muy diversas formas y pueden diferenciarse situaciones en que las partes mantienen una relación igual (entre vecinos) o desigual (entre vecinos y una industria molesta), aquellas en las que interviene la Administración (local, autonómica o estatal) o las que se dan entre sujetos privados y, por último, las que se refieren a cuestiones de calidad de vida o a la gestión sostenible de recursos naturales.

CALIDAD DE VIDA

Así, cuando dos vecinos disputan por la convivencia en la que uno de ellos produce una gran dosis de ruido, están disputando por la calidad de vida, ya que uno de ellos siente que no puede disfrutar de la tranquilidad de su hogar frente a inmisiones del exterior. En otras ocasiones estaremos ante propietarios de terrenos o viviendas que se enfrentan a las emisiones contaminantes o molestias de industrias – sin que se pueda demostrar la superación de los límites legales y acudir por tanto a las vías de sanción administrativa o penal. Además nos encontramos los conflictos entre regantes o usuarios del agua que suponen a su vez una tensión por la gestión de un recurso limitado, y en ocasiones el reparto de tal recurso se torna complejo por los intereses enfrentados. La ubicación de un vertedero de residuos peligrosos en una u otra población o la de una gran infraestructura en uno u otro barrio genera un conflicto ambiental de grandes proporciones que complicar la decisión de la Administración que debe resolver sobre su definitiva implantación. También podemos se alar aquellos conflictos surgidos a raíz de la creación o gestión de un espacio natural protegido frente a la que hay diversas posturas provenientes de propietarios, usuarios, asociaciones de defensa de la naturaleza, promotores de actividades, etc.

Hay otros conflictos ambientales, como los crímenes o infracciones ambientales, procesos de contaminación en que existe una transgresión de las normas jurídicas, o una superación de estándares o incumplimiento de las autorizaciones concedidas, en los que la mediación no será posible y ser conveniente acudir a la jurisdicción correspondiente, penal, contencioso-administrativa o civil. También sucede en conflictos en los que sea necesario generar un precedente jurisprudencial o aquellos en que intervenga la corrupción de los representantes de la Administración.

Sin perjuicio de deficiencias de la Administración de Justicia – lentitud, coste – que afectan a cualquier controversia, y en especial a las ambientales, todos los conflictos señalados como mediables no podrán siempre resolverse satisfactoriamente en los tribunales y, lo que es peor, pueden ser la base de una ruptura de relaciones deseable entre vecinos, habitantes y usuarios, para lo que es preciso pensar en otras formas de solventar el enfrentamiento.

VENTAJAS DE LA MEDIACIÓN

La mediación es la intervención en un conflicto de una tercera parte neutral que, mediante diferentes técnicas, ayuda a las partes implicadas a gestionar y resolver su disputa.

Las ventajas de la mediación se centran en que todas las partes pueden obtener una solución adaptada a sus necesidades, aquéllas pueden influir de una manera más intensa en la solución del conflicto y se pueden poner en la posición de la otra parte.

Los conflictos vecinales o de ámbito comunitario en lo ambiental suceden en una proporción menor que los conflictos macro o supralocales, en los que están implicados intereses supraindividuales o difusos.

Hay otro tipo de conflictos que se sitúan en torno a decisiones ambientales de gran complejidad técnica y social, por ejemplo, la instalación de una central térmica o el dise o de un espacio natural protegido. En estas decisiones -que siempre tomará la Administración- existe un gran número de intereses contrapuestos y una gran tensión social que ni se ven resueltos con una decisión autoritaria exenta de negociación entre las partes, ni se solucionan con un futuro proceso judicial largo, complejo y donde una de las partes pretende imponer a las otras su criterio o simplemente anular la decisión administrativa sin solucionar realmente la controversia de fondo (ej. la anulación de una planificación aprobada para un determinado espacio natural por la ausencia de participación pública u otros defectos formales).

En estos casos podremos acudir a la mediación administrativa, que ya ha sido objeto de una Recomendación por parte de la Comisión Europea, basada en acercar la Administración al público en la solución de controversias y buscar una forma más rápida económica y duradera de solventar conflictos entre ciudadanos y Administraciones. Si bien esta mediación tendrá características propias en materia ambiental.

A lo que nos referimos cuando proponemos el uso de la mediación previa a la decisión de la autoridad pública, es a una novedosa forma de tomar las decisiones ambientales, tras una gestión cooperativa del conflicto que sirva de alternativa a la decisión tecnocrática seguida de un proceso en la jurisdicción contencioso-administrativa.

La toma de decisiones en la política ambiental viene siendo revisada en las últimas décadas para dotarla de un componente democrático que asegure el éxito de aquellas y, en definitiva, la consecución del desarrollo sostenible a largo plazo (Convenio de Aarhus). Este componente democrático, que promueve a su vez la aceptación de las políticas ambientales, se construye cambiando la rutina de la decisión político-administrativa autoritaria por otra en la que previamente se tengan en cuenta las opiniones de todos los afectados. Esa composición de opiniones de los actores implicados puede llevarse a cabo a través de procesos de participación pública, que, en concretas decisiones, planificaciones y normativa ya viene exigida por la legislación actual.

PROCEDIMIENTOS PARTICIPATIVOS

Estos procedimientos participativos – entre los que se incluye la mediación – no sustituyen al proceso decisorio ni a la Administración, sino que sirven para preparar la decisión que en última instancia tomará la autoridad pública corrigiendo tendencias tecnocráticas que se alejan de los intereses y necesidades de los afectados y evitando futuros litigios en el asunto. La toma de decisiones participativa permite tomar la decisión escuchando los argumentos de todas las partes implicadas/afectadas a través de procedimientos de consulta, acudir a la mediación permite además que sean las partes las que propongan ya una decisión de común acuerdo.

Para la práctica de la mediación ambiental no existe ninguna norma reguladora en el marco normativo vigente ni ningún protocolo para aplicar a los diferentes conflictos que puedan surgir. El Libro Blanco de la Mediación en Cataluña, señala la existencia de dos modalidades bien diferenciadas: en primer lugar, la referente a la programación y planificación ambientales, en las que se utiliza la mediación preventiva y la modalidad correctora o resolutiva: cuando surge el conflicto y se trata de buscar una solución.

No todos los conflictos ambientales pueden y deben acabar en los Tribunales, ni podemos cejar en la insistencia de la mejora de la Justicia Ambiental por la que nuestro compañero Jose Manuel Marraco aboga, pero quizá si acercarnos a la vez a otras formas de acceder a soluciones para las complejas decisiones con impacto ambiental y las discusiones privadas que, sin incumplir la normativa ambiental, suponen una perturbación de las relaciones entre personas.

 Eduardo Salazar Ortuño. Abogado. AJA.