La nueva regulación de los residuos: la Ley de Residuos y suelos contaminados para una economía circular

Ha transcurrido más de un año de la publicación de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética. Y curiosamente, la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, viene a desarrollar uno de los objetivos de su predecesora en el problema principal que nos ocupa y que no es otro que el cambio climático.

El 5 de junio se celebró, un año más, el día mundial del medio ambiente y hay que destacar con satisfacción que el 84% de los españoles, según una encuesta de la que se hacía eco el diario “El País”, considera un hecho científicamente demostrado el cambio climático. Es más, un 54% de los encuestados, está a favor de que aumenten los impuestos al consumo para conservar el medio ambiente.

Como todos conocemos los residuos suponen un grave problema ambiental (según datos del INE se producen anualmente 483,7 kgrs por habitante de residuos urbanos). Tal vez no ha tenido la relevancia pública debida la promulgación de la ley 7/2022, a la que antes nos referíamos. Es por ello que hoy colabora en este blog el profesor Alenza, catedrático de derecho administrativo, quien de una manera sencilla y clara explica lo que supone este nuevo texto legal que debe ser un avance en la economía circular.

José Manuel Marraco Espinós. Abogado.

La nueva regulación de los residuos: la Ley de Residuos y suelos contaminados para una economía circular

José Francisco Alenza García.

Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad Pública de Navarra

1. La quinta ley de residuos española y sus ambiciosos objetivos transformadores.

La Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular (LRSCEC) es la quinta ley de residuos española (después de las de 1975, 1986, 1998 y 2011) y se presenta con una manifiesta vocación transformadora. Las finalidades de la nueva ley, de acuerdo con su exposición de motivos son “sentar los principios de la economía circular a través de la legislación básica en materia de residuos, así como contribuir a la lucha contra el cambio climático y proteger el medio marino” contribuyendo al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Cabe afirmar, por tanto, que la LRSCEC está inspirada por los paradigmas imperantes en la política ambiental (sostenibilidad, economía circular, neutralidad climática, protección del medio marino) y que aspira a contribuir a los objetivos de dichas políticas: prevención de la generación de residuos, reducción del uso de recursos, transición a una economía circular e hipocarbónica, reducción del impacto ambiental de los residuos, competitividad empresarial y creación y consolidación del empleo en el sector de los residuos.

2. Características de la LRSCEC: citius (?), altius, fortius…, too high, too far, too soon.

La LRSCEC puede ser caracterizada con arreglo a seis rasgos, para cuya descripción me serviré del lema olímpico (citius, altius, fortius) y de una estrofa (“too high, too far, too son”) de la icónica canción The whole of the moon, de The Waterboys.

1ª) No puede aplicarse el primero de los retos olímpicos (citius) a la LRSCEC, ya que la ley ha traspuesto con notable retraso dos directivas europeas: la 2018/851 (por la que se modifica la Directiva marco sobre residuos), y la 2019/904 sobre plásticos de un solo uso, cuyos plazos de trasposición finaron, respectivamente, el 5 de julio de 2020 y el 3 de julio de 2021. Este injustificable retraso se debe, en una mínima parte, a la prolongada tramitación parlamentaria de la ley en la que se debatieron más de mil enmiendas. Esa intensa actividad parlamentaria refleja el interés político que ha suscitado la ley, lo cual es algo novedoso y positivo.

2ª) Sí cabe aplicar a la ley el adjetivo altius. La LRSCEC es extraordinariamente larga o extensa: con sus 166 disposiciones (de las cuales 118 son artículos) y sus XVI anexos, bate todos los récords de la legislación histórica de residuos (triplica en disposiciones a la LR de 1998 y duplica en artículos a la LRSC de 2011).

3ª) La nueva ley es también fortius, puesto tiene una mayor densidad normativa que sus antecesoras y regula con mayor detalle muchos de sus contenidos (por ejemplo, la responsabilidad ampliada del productor, pasa de tener dos artículos en la LRSC, a tener 18 en la LRSCEC, algunos de los cuales ocupan más de una página del BOE).

4ª) La ley vuela alto (too high) porque incrementa la complejidad jurídica de la regulación. Esa mayor complejidad deriva de varios factores. En primer lugar, destaca su énfasis conceptual (quizá desmesurado, ya que incorpora 57 definiciones legales, frente a las 26 de su antecesora). En segundo lugar, incrementa los tipos de productos y de residuos con disposiciones específicas (biorresiduos, aceites usados, RCD, alimentarios, comerciales, textiles, etc.). En tercer lugar, multiplica los instrumentos jurídicos empleados y junto a los instrumentos tradicionales de este sector (planes, programas, autorizaciones), aparecen nuevos instrumentos apenas mencionados en las leyes anteriores (tributos, contratos públicos, sistemas de autocontrol, etc.).

5ª) La LRSCEC mira lejos y muestra profundidad (too far) al proponerse una misión transformadora (la transición a la economía circular) y unos ambiciosos objetivos cuantitativos (de reducción en peso de los residuos, de preparación para la reutilización y el reciclado, de recogida separada). Ello explica el endurecimiento de de algunas prescripciones legales como las obligaciones impuestas a las entidades locales y a los sistemas de responsabilidad ampliada del productor.

6ª) Sin embargo, la ley manifiesta más un continuismo reformista que un afán rupturista. Demasiado pronto (too soon) para la revolución. A pesar de que la economía circular –incorporada a la denominación de la ley– propugna en sus concepciones más extensas un “cambio sistémico”, no son apreciables en la LRSCEC resortes jurídicos precisos para impulsar dicho cambio. Más bien, nos encontramos ante reformas relevantes y objetivos ambiciosos con los que iniciar la senda hacia futuras transformaciones más profundas del sistema productivo y económico.

3. Un decálogo de importantes novedades.

Las novedades que en el régimen de los residuos introduce la nueva ley son muchas y de diferente calado. Algunas son consecuencia directa de la trasposición de las directivas comunitarias, pero otras son de cosecha propia del legislador nacional. A modo de decálogo sintetizaré las diez que, a mi juicio, tienen mayor relevancia.

1ª. Reconocimiento de una acción pública para exigir el cumplimiento de la ley (art. 10.1).

2ª. Agilización del sistema de reconocimiento de subproductos y de fin de la condición de residuo mediante la habilitación a las CCAA para su declaración (arts. 4 y 5).

3ª. Medidas “vintage” en la prevención de residuos y el consumo (art. 18.2, 3 y 4). Pueden calificarse como “vintage” algunas medidas que reproducen acciones ya conocidas en el pasado como las relativas a la venta a granel (reserva del 20% en el comercio minorista de alimentación para la venta a granel); el consumo de agua no envasada gratuita en la hostelería y en las dependencias públicas; y la prohibición de la destrucción de excedentes no vendidos de productos perecederos (textiles, juguetes, aparatos eléctricos).

4ª. Medidas “retro” para prolongar el uso de los productos. Aunque no se garantiza completamente, existe un tímido avance hacia el derecho a la reparación, al prever el fomento de los productos circulares, reparables y actualizables (art. 18.1, a, c, e); exigir información sobre la reparabilidad (art. 18.10); y habilitar una futura reglamentación contra la obsolescencia prematura (art. 18.9).

5ª. Intensificación de la recogida separada y otras obligaciones impuestas a las entidades locales. Se incrementan progresivamente las obligaciones y objetivos de la recogida separada de nuevos tipos de residuos (papel, metales, plástico, vidrio; biorresiduos domésticos; textiles; aceites de cocina; domésticos peligrosos; voluminosos y otros) (art. 25). Además, se exige a las entidades locales la aprobación de Programas de gestión de residuos (art. 12.5), de Ordenanzas (art. 28.1) y de tasas específicas y diferenciadas por la gestión de residuos, que atiendan al coste real de los residuos y que admitan sistemas de pago por generación (art. 11.3).

6ª. Ampliación y endurecimiento de los sistemas de responsabilidad ampliada (SRAP). Se prevén futuros SRAP para nuevos flujos de residuos (textiles, muebles, enseres, sanitarios y algunos plásticos de un solo uso), se imponen mayores exigencias en la organización de los SRAP (art. 42), se amplía su responsabilidad financiera (art. 43), y se establecen mecanismos de autocontrol y de supervisión (arts. 46, 53 y 54).

7ª. Reducción de los plásticos de un solo uso. Se incorporan las medidas de la Directiva de PSU: reducción y prohibición de consumo de determinados PSU (arts. 55 y 56); requisitos de diseño y de marcado (arts. 57 y 58); recogida separada de botellas de plástico (art. 59); y previsión de futuros SRAP para determinados plásticos de un solo uso.

8ª. Guerra a la basura dispersa. Se tipifica como infracción la basura dispersa (art. 108.2, c y 108.3, c) y aunque no establece medidas de directa aplicación, sí habilita para que mediante Real Decreto se restrinjan los productos que constituyen las principales fuentes de basura dispersa (art. 18.1, k), y también para que mediante Ordenanza los Ayuntamientos puedan establecer la prohibición de fumar en las playas de liberar globos (art. 18.1, l).

9ª. Nueva fiscalidad. Entre las medidas estrella de la LRSCEC se encuentra la creación de dos nuevos impuestos: el relativo a los envases de plástico no reutilizables y el que graba el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos.

10ª. Endurecimiento del régimen sancionador. Se tipifican más infracciones (se duplican las muy graves y las graves) y se establecen multas más cuantiosas (doblando las cantidades previstas en la LRSC de 2011). Además se establecen nuevas sanciones accesorias como la imposibilidad de obtener subvenciones y la prohibición de contratar.

4. Necesidad de una aplicación efectiva de la LRSCEC para avanzar hacia una economía y una sociedad más circular.

La LRSCEC es una ley muy relevante desde el punto de vista jurídico, económico y social, que se alinea con los paradigmas hegemónicos de la política ambiental (sostenibilidad, economía circular y neutralidad climática). En muchos aspectos la ley podía haber sido más ambiciosa (previendo la implantación progresiva de sistemas de devolución, depósito y retorno) y en otros (como en la contratación pública) debía haber sido más concreta y exigente. Pero tampoco es razonable demandar a una ley de residuos las reformas necesarias para una completa transformación del sistema económico. Para ello es necesario ampliar el impacto regulatorio más allá del sector de los residuos y adoptar medidas imperativas en los sectores de la producción, de la comercialización y del consumo. Y, sobre todo, si verdaderamente se pretende un cambio sistémico en las pautas de producción y consumo, debe ampliarse el foco de atención a factores sociales más relevantes que la propia economía, como son la investigación, la formación y, muy especialmente, la educación.

Lo que ahora urge es una aplicación efectiva de la LRSCEC. La nueva ley, en comparación con sus antecedentes, crece en extensión, aumenta su densidad regulatoria, incrementa su complejidad jurídica, establece objetivos más ambiciosos y endurece el régimen jurídico de la gestión de residuos. Incorpora medidas innovadoras cuya puesta en práctica permitirán mejorar la gestión de residuos, cumplir con la jerarquía de objetivos y, en alguna medida, avanzar hacia la economía circular.

Pero, para su efectiva aplicación es preciso que se vayan aprobando los desarrollos reglamentarios y los planes y programas previstos en la ley y, sobre todo, que se arbitren los medios –económicos, materiales y personales– que necesitan las Administraciones competentes –muy especialmente las entidades locales– para la puesta en práctica de las medidas previstas en la ley y la ejecución de ambiciosas políticas de residuos.