Respuesta jurídica urgente frente a la contaminación de las aguas por nitratos de origen agrario

La rapidez con la que se suceden los acontecimientos nos hace olvidar cuestiones polémicas suscitadas, como ha sido el asunto de las macrogranjas y los problemas de contaminación que provocan.

Ni existe una definición oficial, ni está claro el número de macrogranjas en nuestro país. Y sin embargo, ya en noviembre de 2008, la Comisión Europea emplazó a España a garantizar la estabilidad de la red de control de los nitratos, para alcanzar los objetivos de la Directiva 91/676.

No hace más de tres meses, aparecía en distintos medios de comunicación españoles que más de la mitad de los pueblos de España bebe agua contaminada por nitratos. Lamentablemente, con fecha 02-12-21, la Comisión decidió llevar a España ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, por la deficiente aplicación de la Directiva citada y no haber tomado medidas suficientes contra la contaminación por nitratos – más de 13 años después.

Recientemente, el Boletín Oficial del Estado publicó el Real Decreto 47/2022, de 18 de enero, sobre protección de las aguas contra la contaminación difusa producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias, que lógicamente hay que entender trata de paliar la situación producida en nuestro país.

El Profesor Ángel Ruiz de Apodaca colabora una vez más en este blog, exponiéndonos las particularidades del Real Decreto mencionado. Confiemos que esta norma contribuya a que el derecho al medio ambiente adecuado que recoge el artículo 45 CE, que tanto reiteramos en este blog, sea una realidad y no una mera declaración institucional.

José Manuel Marraco Espinós. Abogado

Respuesta jurídica urgente frente a la contaminación de las aguas por nitratos de origen agrario

Una de las fuentes de contaminación de las aguas continentales, superficiales y subterráneas, de las aguas marinas y de las denominadas aguas de transición viene constituida por los nitratos procedentes del sector primario, principalmente la agricultura y en menor medida la ganadería.

La utilización masiva e intensiva de fertilizantes en los campos, en algunos casos orgánicos procedentes de los residuos de la ganadería, realizada sin un control y sin unas prácticas adecuadas, genera tras precipitación escorrentías que van a parar a estas aguas receptoras, produciéndose un fenómeno conocido como la eutrofización a la que coadyuva el fósforo. La eutrofización se produce como consecuencia de la proliferación de materia orgánica en las aguas, derivada de la contaminación por nitratos, que hace aumentar la demanda de oxígeno derivada de la proliferación de algas y otros elementos vegetales en el agua que hacen imposible no sólo la vida piscícola sino el poder destinar esas aguas a otros usos fundamentales como la producción de agua potable.

Por lo tanto, estamos ante un problema ambiental de principal magnitud que afecta a un elemento esencial del medio ambiente, el agua. Sin agua no hay vida posible. La problemática de difícil solución del Mar Menor en la Región de Murcia o la contaminación de acuíferos subterráneos en otras zonas de España por nitratos que imposibilitan destinar esas aguas a la producción de agua potable en algunos municipios pequeños, son dos claro ejemplos en nuestra geografía.

Ante este serio problema, que no es nuevo, ni mucho menos ni exclusivo de nuestra piel de toro, la Unión Europea aprobó hace ya más de tres décadas la Directiva 91/676/CE de prevención de la contaminación de las aguas por nitratos de origen agrario. Esta Directiva, de obligado cumplimiento para todos los Estados miembros, establecía básicamente dos obligaciones: la determinación de las zonas sensibles la contaminación por nitratos y la aprobación de códigos de buenas prácticas agrarias. No son pocos los Estados miembros que han tenido dificultades en su cumplimiento efectivo.

España transpuso con manifiesto retardo esta Directiva, lo que costó una condena del TJUE por incumplimiento, mediante norma reglamentaria, el Real Decreto 261/1996, hace 25 años, incorporando las obligaciones señaladas. Lamentablemente tampoco ha sido una norma exitosa en su aplicación en España. De ello da buena muestra el hecho de que la Comisión haya entablado varios procedimientos de infracción contra España por incumplimiento de sus obligaciones, con las consiguientes sentencias condenatorias del Tribunal de Justicia de la Unión por incumplimiento, una vez más, del acervo ambiental comunitario. De hecho, la Comisión nuevamente ha decidido emplazar a España ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea por no haber tomado medidas suficientes contra la contaminación por nitratos por lo que en pocos meses es posible una nueva condena.

De hecho, el pasado 11 de octubre de 2021 la Comisión publicó su Informe sobre la aplicación de la Directiva de nitratos basado en los informes de los Estados miembros para el período 2016-2019 (COM 2021, 1000 final).  En este Informe la Comisión señala que España cuenta con un número muy elevado de puntos críticos que no están incluidos en las zonas vulnerables designadas, que las zonas vulnerables designadas son a veces áreas muy limitadas que no tienen en cuenta toda la cuenca hidrográfica, lo que da lugar a una designación muy fragmentada y a una menor eficacia de los programas de acción. El resto de las afirmaciones del Informe de la Comisión en relación a España son demoledoras, así se afirma que un elevado porcentaje de estaciones de control de aguas subterráneas sigue mostrando niveles superiores al máximo de 50 mg de nitratos/l y que, en su conjunto, España registra una mala calidad del agua en todo su territorio y un problema sistémico para gestionar la contaminación por nutrientes procedentes de la agricultura. Por ello, urge a España a adoptar con urgencia medidas adicionales para alcanzar los objetivos de la Directiva sobre nitratos, al ser uno de los países más alejados en su cumplimiento.

Es cierto que el cumplimiento es heterogéneo en España habida cuenta de que la competencia de ejecución de la norma corresponde a las CCAA, tanto la designación de las zonas vulnerables a la contaminación por nitratos, como la aprobación de los códigos de buenas prácticas agrarias que mutatis mutandis, son todos prácticamente iguales. Es decir, en algunas CCAA se cumple mejor que en otras, pero en el conjunto no y esto no excusa del incumplimiento.

En estas estamos cuando el BOE de 20 de enero de 2022, nos sorprende con un nuevo Real Decreto 47/2022, de 18 de enero sobre protección de las aguas contra la contaminación difusa producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias, quizá tratando de dar respuesta jurídica urgente a la exigencia comunitaria por la situación descrita en el citado Informe de la Comisión.

Este Real Decreto “actualiza” la transposición de la Directiva realizada hace ya 25 años e incide de manera más directa y con nuevos instrumentos de actuación frente la contaminación de las aguas por nitratos y fósforo.  Todas las actuaciones en él previstas deben además guiarse por el criterio contenido en el Reglamento de taxonomía de “no causar perjuicio al medio ambiente” DNSH (Do Not Significant Harm).

Además de las conocidas medidas, designación de las zonas vulnerables a la contaminación o su descatalogación, así como la adopción de códigos de buenas prácticas agrarias en el plazo de 2 años con arreglo a los criterios del Anexo II, regula en detalle los instrumentos necesarios, algunos novedosos.

En primer lugar, prevé la elaboración de un mapa elaborado por el Ministerio con las masas de aguas afectadas por la contaminación de nitratos y las que están en riesgo de estarlo con base en la determinación de una serie de limites  que varían según sean aguas continentales superficiales (25mg/l), subterráneas (37,5mg/l), embalses, estuarios, lagos, aguas de transición y costeras eutróficas o en riesgo de estarlo. Estos mapas serán publicados en el BOE a efectos de la determinación de zonas vulnerables y con base en ellos los organismos de cuenca adoptarán las medidas oportunas a efectos de la correspondiente planificación hidrológica.

En segundo lugar, prevé programas de actuación sobre las zonas designadas como vulnerables para prevenir y luchar contra la contaminación que deben ser elaborados por las CCAA en el plazo dos años desde su designación como vulnerables y sometidos en su procedimiento de elaboración y aprobación a evaluación ambiental estratégica. Estos programas deben ser revisados cada cuatro años y deben contener las medidas que se enumeran en el anexo II del Real Decreto, evitando en todo caso que la cantidad de estiércol aplicada cada año al terreno no exceda de las cantidades establecidas en el anexo III del mismo.

En tercer lugar, se prevén programas de muestreo y seguimiento de la calidad de las aguas  a fin de actualizar o modificar en cada momento la relación de las zonas vulnerables y, sobre todo, comprobar la eficacia de los programas de actuación antes señalados. El Real Decreto establece los criterios y frecuencias de muestreo en función de las aguas de que se trate.

Por último, este Real Decreto prevé la elaboración cada cuatro años de un Informe de situación por parte del Ministerio con los contenidos que se enumeran en el Anexo 4 (medidas, mapas, localización de las zonas vulnerables, resumen del seguimiento, de los programas de actuación y de los programas de muestreo) y que oídas las CCAA será remitido con a la Comisión Europea a fin de adverar el grado de cumplimiento de la Directiva.

Tras 25 años de la transposición de la Directiva de 1991, quizá era necesaria una actualización del Real Decreto de 1996 cuya ejecución ha sido insuficiente por parte de las CCAA para prevenir y erradicar la contaminación de las aguas por nitratos. Ahora se prevé con mayor detalle los instrumentos de prevención y control de este importante problema ambiental. Ojalá la norma sea cumplida y efectiva dando solución a esta forma de contaminación difusa de las aguas para que el próximo informe de la Comisión sea bien distinto. Por desgracia, ante normas ambientales exigentes la respuesta no puede ser su incumplimiento dadas las funestas consecuencias conocidas por todos.

Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa

Catedrático de Derecho Administrativo

Universidad de Navarra