Una ley para una nueva era (apuntes sobre la Ley de Cambio Climático y Transición Energética)

Las Cortes han aprobado la Ley de Cambio Climático y Transición Energética.

Indudablemente, parece que existe una opinión generalizada de que no colma las expectativas que serían necesarias para paliar la gravedad del problema que supone el cambio climático.

Se cumple el conocido aforismo de que la realidad social va por delante del legislador. La propia Vicepresidenta Cuarta del Gobierno y Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico reconoce que la Ley llega tarde. Las diferentes opiniones suscitan la controversia, pero un hecho es evidente, tenemos una Ley de Cambio Climático y sin duda, va a haber un antes y un después, desde la promulgación de la misma.

Hoy escribe en este blog el Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Pública de Navarra, José Francisco Alenza (1), quien analiza y reflexiona el referido texto legal.

                                                                       José Manuel Marraco Espinós

                                                                       Abogado

• El día 3 de junio a las 19 horas, José Francisco Alenza impartirá una conferencia en el Real e Ilustre Colegio de Abogados de Zaragoza (REICAZ). Los interesados en asistir a la misma mediante streaming pueden dirigirse a dicho Colegio, a la dirección formacion@reicaz.es, donde se les facilitará el enlace.

Una ley para una nueva era

(Apuntes sobre la Ley de Cambio Climático y Transición Energética)

José Francisco Alenza García

Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad Pública de Navarra

La Ley de Cambio Climático y Transición Energética (LCCTE, en adelante) es la primera que en nuestro país se enfrenta a las amenazas y oportunidades del cambio climático desde una perspectiva global, transversal e integradora.

Cada vez es menos discutible que el “mayor desafío de la humanidad” (así califica Naciones Unidas al cambio climático) exige la implantación de una economía hipocarbónica que alcance la neutralidad climática lo antes posible. Para ello es preciso, como dice la exposición de motivos de la ley, “un cambio profundo en los patrones de crecimiento y desarrollo”. La LCCTE establece las bases para un nuevo modelo energético que sustituye la energía de origen fósil por la de origen renovable. Además, impone el enfoque climático en las políticas públicas de incidencia o afección climática, prevé una movilidad sostenible y libre de emisiones, e impulsa un urbanismo climático con una edificación energéticamente eficiente.

Nos encontramos al inicio de la transición hacia una nueva realidad social, energética y económica. También asistimos a un profundo cambio jurídico. Los dos nuevos paradigmas consagrados en las actuales políticas ambientales –la neutralidad climática y la economía circular– están impulsando una nueva era del Derecho ambiental caracterizada por una normatividad más profunda y agravada, más transversal e integradora y, sobre todo, con una explícita vocación transformadora.

La LCCTE se une a otra serie de leyes que –en otros países europeos y en algunas CCAA– confirman que la etapa de las Estrategias, Planes y Hojas de Ruta en materia climática ha concluido. En la nueva era el protagonismo lo tienen las leyes climáticas que incorporan los objetivos climáticos con carácter vinculante y establecen medidas imperativas de diversa naturaleza. Dicho de otra manera: esas leyes han puesto fin a la etapa del soft law climático y han dado comienzo a la nueva era del hard law climático.

La LCCTE se presenta como la respuesta a los compromisos climáticos internacionales asumidos por España, pues tiene como principal objetivo “asegurar el cumplimiento de los objetivos del Acuerdo de París” (art. 1). Aunque sea con cierto retraso (la ley llega seis años más tarde del Acuerdo de París y casi un año y medio después de la declaración de la emergencia climática), era necesario consagrar el objetivo de la neutralidad climática para 2050 en una norma legal con carácter vinculante. De ese modo, los objetivos y compromisos climáticos se convierten en concretas obligaciones de resultado, jurídicamente exigibles.

La ley no se limita al establecimiento de objetivos climáticos, sino que en un texto de 40 artículos (9 disposiciones adicionales, 3 transitorias y 16 finales) presenta contenidos muy heterogéneos entre los que destacan los siguientes: la prohibición de la exploración y explotación de hidrocarburos (incluido el fracking) y de minerales radioactivos; la excepcionalidad de las ayudas a productos energéticos de origen fósil; el impulso a los vehículos sin emisiones; la obligatoriedad de las zonas de bajas emisiones en los municipios de más de 50.000 habitantes; la instalación de puntos de recarga eléctrica en las estaciones de servicio; la consideración del cambio climático en todos los planes con incidencia climática; el fomento de los sumideros de carbono; los convenios de transición justa; la inclusión de las consideraciones climáticas en la contratación pública, en los Presupuestos Generales del Estado y en el sistema financiero y energético; y el reforzamiento de la participación ciudadana en la toma de decisiones en materia de cambio climático.

Más allá de sus concretas disposiciones, la LCCTE por su transversalidad y por la imposición del enfoque climático. Las disposiciones legales –sobre todo las relativas a la adaptación al cambio climático– se proyectan sobre todas las políticas públicas de incidencia climática. Se determinan los principios u objetivos que deben incorporar esas políticas (energías renovables y eficiencia energética, movilidad y transporte, educación e investigación) y se exige la toma de consideración del cambio climático en la planificación y gestión de los recursos naturales (aguas, costas, urbanismo, salud pública y alimentación, biodiversidad, desarrollo rural y política agraria y forestal). En consecuencia, se impone con carácter preceptivo un enfoque climático en todo tipo de actuaciones y decisiones públicas con repercusiones sobre el clima. El cambio climático no es un sector más de la acción política. La complejidad de las amenazas climáticas exige su toma en consideración en todos los sectores y políticas que afecten o que puedan resultar afectados por los efectos del cambio climático. La Ley del Clima Europea –de inminente aprobación– también impondrá ese enfoque climático y establecerá los mecanismos de supervisión de las medidas climáticas adoptadas por la Unión Europea y por los Estados miembros. Del mismo modo, la LCCTE establece la supeditación y coherencia de las actuaciones públicas con los compromisos climáticos, que será exigible tanto desde el punto de vista sustantivo (se señalan los principios y criterios que deberán tenerse en consideración), como desde el punto de vista formal (se establece la preceptividad de los informes climáticos para la aprobación de planes y de disposiciones reglamentarias).

Por todo ello, la aprobación de la ley debe ser celebrada. Ahora bien, ¿el texto que está culminando su tramitación parlamentaria, es la mejor ley climática que podía esperarse?

El proyecto de LCCTE ha sido recibido de manera muy diversa: desde el más exaltado triunfalismo de los grupos afines al Gobierno, hasta el más acérrimo pesimismo de las organizaciones ecologistas, pasando por distintos grados de decepción y escepticismo sobre la efectividad e inmediatez de sus disposiciones.

Se podía haber optado por una ley escueta que, siguiendo el modelo de la Ley Europea del Clima, se limitara a la fijación de objetivos y a la imposición del enfoque climático. Sin embargo, se ha elaborado una ley de amplio y heterogéneo contenido. El problema es que lo ha hecho de manera parcial (no contempla todos los aspectos legales de la lucha climática) y superficial (limitándose en muchos casos a establecer criterios generales que deberán ser desarrolladas más adelante). Esa parquedad en el alcance y el aplazamiento de las medidas efectivas a un futuro desarrollo explica la decepción generalizada que ha causado la ley.

La legislación contra el cambio climático se ha venido caracterizando por su carácter disperso y fragmentado. Se han ido acumulando normas sobre el comercio de derechos de emisión, sobre el fomento de energías renovables, sobre eficiencia energética, sobre captura y almacenamiento del carbono, etc, sin que hubiera ninguna norma aglutinante y cohesionadora. Esa dispersión normativa demandaba una ley que abordara de manera integral el cambio climático, desde la cual se pudiera impulsar, de manera coherente y coordinada, una normativa sectorial de desarrollo armónica, sin solapamientos o contradicciones y sin lagunas normativas. La LCCTE estaba llamada a ser esa norma cabecera del grupo normativo regulador contra el cambio climático. Pero no va a poder cumplir cabalmente con las funciones típicas de las normas cabeceras porque deja fuera de su regulación cuestiones esenciales como el mercado de derechos de emisión o el fomento de las energías renovables. Resulta sorprendente que una ley que se autotitula de “transición energética”, dedique a las energías renovables y a la eficiencia energética tan solo dos artículos y que ni siquiera mencione cuestiones esenciales del nuevo sistema energético como el autoconsumo, las comunidades energéticas o la generación distribuida de electricidad.

Por otro lado, en la LCCTE es apreciable una asimétrica densidad normativa: en ella conviven algunas disposiciones concretas y exigentes, con otras muchas previsiones de índole programática. En esas cuestiones, la ley deja de ser portadora de un hard law climático y se contenta con establecer criterios generales que quedan pendientes de una futurible concreción a través de normas y planes de diversa índole. La LCCTE es, en gran medida, una ley de carácter directivo, que se limita a habilitar y orientar la labor de las autoridades competentes, mientras que apenas introduce obligaciones para los ciudadanos y las empresas. La mayoría de sus preceptos se dirigen a la acción reglamentaria, planificadora y de fomento del Gobierno y de las Administraciones públicas. De esta manera, la consecución de los objetivos de la ley no depende de la ejecución de sus disposiciones, sino que queda aplazada y condicionada al desarrollo que se haga de sus genéricas previsiones. Que los destinatarios inmediatos de la ley son las Administraciones públicas y no los ciudadanos explica –aunque no justifica– que la ley que carezca de régimen sancionador. Lo cual es una prueba más del carácter blando y programático de la mayoría de los contenidos de la ley.

Parafraseando la célebre frase de Neil Armstrong cuando el hombre llegó a la luna, podríamos decir que la LCCTE constituye un pequeño paso para la legislación climática, pero que es un gran paso para la “climaticidad”.

Es un pequeño paso porque queda mucho por hacer. Sus objetivos más inmediatos (los previstos para 2030) son excesivamente cautos. La propia Ley prevé su revisión en 2023. Con toda seguridad tendrán que ser revisados al alza a la vista de los objetivos que establecerá la Ley del Clima de la Unión Europea (un 55% de reducción frente al 23% previsto en la ley). Por ello, la LCCTE también puede ser calificada como una ley de mínimos, puesto que a partir de sus iniciales determinaciones –que, conforme al principio de regresión, ya no cabrá reducir– solo podrá incrementarse la ambición climática y confiar en el desarrollo de los instrumentos jurídicos necesarios para conseguir el objetivo de la plena neutralidad climática en 2050.

La LCCTE no constituye un gran salto por sí misma. Pero puede servir para tomar el impulso necesario. Es una ley “trampolín” que sienta las bases para el profundo y duradero cambio jurídico, energético, tecnológico, económico y social que se necesita. Para ello será necesario que se desarrollen todas sus previsiones normativas y planificadoras; que se instituyan todos los organismos que prevé; que se ejecuten y apliquen todas sus previsiones de integración climática; y que se aprovechen al máximo todos los instrumentos jurídicos (contratación pública, fiscalidad, presupuestos) a los que alude en su articulado.

Como dice su exposición de motivos, “la ley pone en el centro de la acción política la lucha contra el cambio climático y la transición energética, como vector clave de la economía y de la sociedad para construir el futuro y generar nuevas actividades socioeconómicas”. En ello radica la mayor virtud de la ley.

Es cierto que podría haberse elaborado una ley más ambiciosa en sus objetivos y sus contenidos, con unas determinaciones más directas, profundas y agravadas. Pero, ello no obsta para reconocer la importancia de la ley, aunque sólo sea por el establecimiento de la neutralidad climática como un objetivo jurídico vinculante y por la imposición del enfoque filoclimático en todas las políticas, normas y planes con incidencia sobre el clima.

Por ello, hemos de dar la bienvenida a la Ley de Cambio Climático y Transición Energética, con la que se inaugura una nueva era del Derecho ambiental y climático, que asume el imprescindible objetivo de impulsar y generalizar un desarrollo sostenible circular e hipocarbónico.